AA C/ MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA - AMPARO

Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “AA C/ MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA - AMPARO” – IUE: 2-96348/2025 , venidos a conocimiento de este Tribunal en virtud del recurso de apelación interpuesto por la parte codemandada a fs. vto., contra la sentencia definitiva Nº 123/2025 del 23 de octubre de 2025 de fs. 145-159, dictada por el Sr. Juez Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 1º Turno, Dr. J. Ignacio Rivero Wyszynsk.

1) Por la recurrida – a cuya relación de antecedentes procesales útiles se hace remisión por ajustarse a las resultancias de autos – se amparó la excepción de falta de legitimación opuesta por el Fondo Nacional de Recursos y se desestimó la demanda a su respecto. Se condenó al Ministerio de Salud Pública a suministrar al Sr. AA el fármaco ADALIMUMAB en un plazo máximo de 24 horas, en la forma y por el plazo que sea indicado por su médica tratante, sin especial condenación. 2) Contra la referida providencia se alzó en tiempo y forma la parte codemandada Ministerio de Salud Pública, quien en escrito de fs. 164-169 manifestó que le agravia primero, la inexistencia de ilegitimidad manifiesta, atento a que el Ministerio de Salud cumplió los cometidos que tenía a su cargo, por lo que no encarta el caso en lo exigido en el artículo 1 de la Ley 16.011. Señala que el artículo 44 de la Constitución reconoce el derecho a la salud, estableciendo dos obligaciones: a.- la primera de índole normatizadora en cuanto le encomienda “ legislar en todas las cuestiones relacionadas con la salud” ; y b.- la segunda de carácter asistencial, que le obliga a proporcionar “ gratuitamente los medios de prevención y de asistencia (…) a los indigentes y carentes de recursos suficientes” . Agrega que, para cumplir con este cometido constitucional, el Poder Legislativo creó con el artículo 264 de la ley Nº 17.930 del 19 de diciembre de 2005, el Sistema Nacional Integrado de Salud -SNIS-, que tiene el “ objetivo de establecer la atención integral de todos los habitantes residentes en el país, garantizando su cobertura equitativa y universal. Dicho sistema se articulará sobre la base de la complementación público - privada y tendrá como estrategia global la atención primaria en salud, privilegiando el primer nivel de atención, las acciones de promoción, prevención y rehabilitación. El sistema complementará los servicios públicos y privados de forma de alcanzar la atención integral y de calidad adecuada a todos los habitantes ”. Por su parte, por ley Nº 18.211 del 5 de diciembre de 2007, se reguló e instrumentó el SNIS. El artículo 45 de la ley N.º 18.211 dispuso el procedimiento de inclusión de las prestaciones en el SNIS, lo que atribuye al Ministerio de Salud la competencia para determinar las prestaciones médicas que los prestadores y el Fondo Nacional de Recursos deben proporcionar a sus usuarios, lo que se hizo efectivo con -entre otros- el dictado del decreto Nº 265/006 del 7 de agosto de 2006, que aprobó el Formulario Terapéutico de Medicamentos -FTM-; en su artículo 10 se desprende que el Poder Ejecutivo aprobó un listado de productos prioritarios para la salud, que deben ser proporcionados por los prestadores de salud. Por su parte, el decreto Nº 465/008 del 03 de octubre de 2008 aprobó los “Programas integrales de prestaciones” y el “Catálogo de Prestaciones” encomendado al Ministerio de Salud su actualización periódica de acuerdo a la evidencia científica y la evolución demográfica. Además, cumplió con sus obligaciones, en cuanto, dictó el marco normativo que asegura el acceso a los prestadores de salud y al elenco de prestaciones médicas determinadas por el Poder Ejecutivo; indicó diversos procesos de actualización del PIAS y el FTM; estableció un régimen de financiación solidario, garantizando a toda persona la posibilidad de acceder a un prestador privado; y creó un prestador de salud público -ASSE-, encargado de proporcionar asistencia a quienes carecen de recursos suficientes para acceder a uno privado. El cumplimiento de lo reseñado refuerza la afirmación de que no hubo ilegitimidad manifiesta. Agregó que la condena versa sobre un medicamento no incluido en el FTM para la patología de la actora, por lo que, no debió imputarse ilegalidad alguna al Estado. En el artículo 7 de la ley 18.335 se limita el acceso a los medicamentos “ debidamente autorizados por el Ministerio de Salud Pública e incluidos por éste en el formulario terapéutico de medicamentos ”; a la misma solución se arriba en función de lo dispuesto en los artículos 6, 45 y 46 de la ley Nº 18.211 sin perjuicio de otras normas concordantes y complementarias. Prosigue señalando que el Ministerio de Salud tiene a su cargo la emisión de decisiones generales que contemplen el principio de igualdad, careciendo de atribuciones como órgano dispensador de medicamentos. Mucho menos para hacerlo en beneficio de un sujeto en particular, en cuanto, en el ámbito estatal, el régimen asistencial ha sido encomendado directamente a ASSE. En definitiva, el Ministerio de Salud no cuenta con atribuciones para suministrar directamente medicamentos a la población; encontrándose sometido al principio de especialidad, violaría la normativa si procediera conforme dispone la sentencia, pues excedería el alcance de los poderes que le fueron conferidos legalmente. Agrega además, que los prestadores integrales de salud, en el marco del relacionamiento contractual que le une con sus usuarios, no tienen impedimentos normativos para adquirir el fármaco que sus profesionales médicos prescriben, conforme dispone el artículo 10 del decreto Nº 265/006, siendo el propio prestador el que debe hacerse responsable de sus propias actuaciones técnicas frente a sus afiliados. También expresa que le agravia la atacada por desconocer que el Ministerio de Salud Pública, por sí, carece de potestades para definir la inclusión de medicamentos al FTM, conforme al artículo 462 de la ley 19.355 en la redacción dada por el artículo 299 de la ley 20.075. La condena omitió considerar que siendo los recursos presupuestales escasos y la variedad de medicamentos en plaza (y en el mundo) amplísima, el Estado tiene la necesidad de priorizar y racionalizar, de forma de garantizar la sustentabilidad, principio rector del Sistema Nacional de Salud como declara expresamente el artículo 3 literal “l” de la ley Nº 18.211. Este criterio ha sido convalidado por la Suprema Corte de Justicia, por ejemplo, en la sentencia Nº 2025 del 20 de diciembre de 2017. Expresa que el incremento sostenido de reclamos judiciales a través de la vía de amparo, evidencia una posible violación al principio de separación de poderes, en la medida que dicho cúmulo de acciones tiene un impacto sensible sobre las previsiones anuales correspondientes al SNIS. Estos juicios tienen impacto efectivo en el presupuesto del Ministerio de Salud, que repercute directamente en su estructura de funcionamiento. Finalmente, sostiene que la condena genera un régimen más beneficioso para el actor con relación al resto de los usuarios, cuya situación se rige por el marco legal del SNIS. 3) La parte actora evacuó el traslado de la apelación conferido en escrito de fs. 174-180 interponiendo excepción de inconstitucionalidad. 4) Por Sentencia Nº 1634/2025 del 18 de diciembre de 2025 (fs. 188-188 vto.), la Suprema Corte de Justicia declaró inconstitucionales el artículo 7 inciso 2 de la Ley Nº 18.335 y el inciso final del artículo 45 de la Ley Nº 18.211 y, en consecuencia, su inaplicabilidad a la parte actora. Asimismo, desestimó el excepcionamiento respecto a los artículos 51 literal B de la Ley Nº 18.211 y 10 de la Ley Nº 18.335. 5) Franqueada la alzada por Decreto Nº 979/2026 del 22 de de abril de 2026 (fs. 198), se asignó esta Sala (fs. 202) y recibidos los autos en el Tribunal el 24 de abril de 2026 (fs. 203), se procedió al estudio de precepto. Puestos al Acuerdo y reunido el número de votos suficientes, se procede al dictado de sentencia.

I ) La Sala, por unanimidad de votos de sus integrantes naturales (art. 61 de la Ley Nº 15.750), habrá de confirmar la sentencia de primera instancia, en mérito de los fundamentos que a continuación se expondrán. II) El caso versa sobre una paciente de 19 años que padece hidradenitis supurada. Su médico tratante, Dra. Magela Vola indicó ADALIMUMAB, fármaco de alto costo no incluido en el FTM. Cabe destacar desde ya que la pretensión en autos no es que se incluya el medicamento en forma genérica en el FTM ni tampoco para la específica patología de la actora, sino que se le suministre a ella particularmente; siendo eso lo que dispuso la recurrida y la Sala entiende corresponde confirmar. III) En esta senda, los agravios esgrimidos por el Ministerio de Salud Pública, no son de recibo y, en tal sentido, resultan completamente trasladables al caso, en virtud de su analogía, los fundamentos vertidos en reciente sentencia N° 309/2024, donde tratando un caso análogo de solicitud del mismo fármaco ADALIMUMAB pretendido en autos, la Sala expuso: “ como se sostuvo en discordia de la Dra. Venturini por el mismo medicamento, en Sentencia Nº 170/2019“Como se ha sostenido en Sentencia Nª 86/2019, en integración de la Sala con los Dres. Tabaré Sosa y Ana María Maggi.: “… Como señala el Dr. Tabaré Sosa en su voto, que comparte completamente la redactora, son trasladables al casoa estudio los fundamentos expresados por la Sala de 2do. Turno que integra en Sentencia SEF 5-94/2019, sobre caso similar: “IV.- Esta Sala tiene jurisprudencia (156/2012, 5-22/2013, etc.) que cuando el medicamento solicitado está autorizado por el MSP e incluido en el FTM, pero para otra patología como en este caso, se viola el principio de igualdad cuando se lo niega al portador de patología no contemplada aún, ya que los listados son enunciativos, no pudiendo existir en la materia numerus clausus …Si la prestación no se encuentra incluida en el listado éste no constituye una limitación, sino que consiste en una enumeración no taxativa de la cobertura mínima. Por otra parte, “congelar” las prestaciones como en sustancia lo alegan los demandados significa que las obligaciones permanezcan inmutables, desconociendo que en materia de salud la relación es dinámica, produciéndose adelantos científicos y avances tecnológicos que repercuten en las prestaciones que se brindan. Las restricciones administrativas para brindarlo según determinadas patologías, fundadas en informes de la División de Evaluación Sanitaria (a cuyo respecto se desconoce quiénes son los profesionales o técnicos, sus incumbencias profesionales y títulos académicos así cómo qué trabajos o qué estudios basados en evidencias científicas han realizado para dar razón a su informe) configuran violación del derecho subjetivo de los pacientes que gocen de la prescripción médica del mismo en contraposición con otros pacientes que también la posean y por coincidir con la patología prevista, vean satisfechos sus derechos. En este orden de ideas, cabe observar que las prescripciones y los actos terapéuticos del médico o equipo médico, no pueden ser dictados por el poder político o la autoridad administrativa de turno. La resolución administrativa frente a la petición del medicamento debió adecuarse a las normas de jerarquía superior priorizando el derecho a la salud y respetando la prescripción médica (salvo error o absurdo evidente de la misma, lo que no es del caso como antes se relacionó) ya que sabido es que todo acto administrativo debe desenvolverse de acuerdo la Constitución y la Ley donde toda violación de las mismas o de los principios que las informan, invalida el reglamento y el juez debe desaplicarlo. Se recuerda que la Ley 18335 establece: “El Estado garantizará en todos los casos el acceso a los medicamentos incluidos en el formulario terapéutico de medicamentos”. Este artículo de por si revela la ilegitimidad manifiesta de la omisión de la parte accionada. La Constitución es norma de normas y su art. 44 no puede desconocerse en base a criterios utilitaristas que desatienden que toda persona es un fin en sí mismo, dejándola sin la necesaria cobertura farmacológica indicada, lesionándose su derecho a la salud. Negar la cobertura en el caso significa atentar contra la igualdad de las personas, pues a ciertos enfermos se les otorga el medicamento, mientras que a otros igualmente enfermos que gozan de igual prescripción médica se les niega, configurándose así arbitraria discriminación como se postulara in límine. En suma, estando incluido el fármaco en el FTM, el recurrente condenado no puede cohonestar su omisión en ilegítimas restricciones que coliden con una plenamente probada correcta y adecuada prescripción médica. Recuérdese que nos encontramos en la vía de amparo de salud donde se pretende una tutela rápida y eficaz del derecho a la salud.”. También resulta trasladable a este caso, lo sostenido en Sentencia de esta Sala Nº 155/2018, con otro medicamento, con la integración de los Dres. Álvaro Franca y Loreley Opertti, y para una paciente joven en grave riesgo de vida, “III) …El medicamento solicitado RITUXIMAB ha sido incorporado al Formulario Terapéutico de Medicamentos, aunque no para la enfermedad de la paciente. Sin embargo, y a pesar de lo señalado por el informe pericial, el Tribunal, con la mayoría necesaria de votos, comparte totalmente las consideraciones contenidas en la atacada (véase fs. 85vto.-86), pues como ha señalado el médico tratante Dr. Graña en su declaración, realizando una descripción de la evolución de la enfermedad de la paciente, es muy fundada la necesidad para la accionante, del tratamiento con el medicamento solicitado, y ello con miras a frenar la enfermedad,en particular y para una paciente refractaria y que no ha respondido a otros tratamientos convencionales. Es más, la Sra. Perito Dra. Borches, en su informe no descarta la utilización del RITUXIMAB, aunque agrega que ello no puede “asegurar la mejoría o peoría del paciente” -fs. 62-, pero en su declaración coincide que se trata de una medida de salvataje para una paciente de 45 años, que pesa alrededor de 38 kilos, con riesgo de vida por su enfermedad base y el lupus. Por ello, es totalmente compartible la solución de la instancia precedente en el sentido de acceder al otorgamiento del medicamento valorando la edad, el peso, y la situación de extrema gravedad de la paciente, así como la opinión del profesional tratante, que ha relevado resultados favorables en otros casos mediante el suministro del fármaco, pudiendo resultar en una remisión de la patología. Como señala el Dr. Etllin en la discordia ya referida: “El medicamento Rituximab fue incorporado al Formulario Terapéutico de Medicamentos (fs. 477), aunque para Linformas No-Hodking B. Sin embargo, la prueba técnica avala y demuestra fehacientemente que el Rituximab es la única alternativa terapéutica para la paciente en su enfermedad (fs. 553-554 y 559-562). Negar con trabas pseudoburocráticas la posibilidad de acceso a un ser humano de un medicamento, que está probado es el que necesita la paciente y está dentro de los incorporados al Formulario Terapéutico, colide frontal y ostensiblemente con los Valores y derechos que nuestra Constitución prohíja en forma autoejecutable a todos los habitantes de la República en cuanto a Salud, Seguridad, Vida y Calidad de Vida (arts. 7º, 44, 72 y 332 de la Carta Magna), en especial a la paciente que ha tenido que recurrir a la Justicia para que se le otorgue lo que le corresponde... Los arts. 1º y 2º de la Ley No. 16.011 deben interpretarse con clave puesta sobre el ser humano; así rendimos homenaje a las normas destinadas a salvaguardar derechos, poniéndolas como instrumentos efectivos al servicio de las personas. Restringiendo su aplicación bajo el pretexto de articulaciones formales es desmerecerlas y no incorporarlas a la Vida, el fin último que tiene el Derecho. Y Vida, también es el derecho comprometido que debe calibrarse en este caso. Si lo contrario al Amparo es el Desamparo, con la confirmatoria de la recurrida dejaremos a la actora sin salida ni esperanza de Calidad y de Dignidad de Vida.”. Véase también sentencia Nro. 116/2017 del TAC de 7ª Turno. A mayor abundamiento, y en otro supuesto de solicitud de este medicamento para enfermedad no contemplada, el propio MINISTERIO DE SALUD PUBLICA, producida la condena por Sentencia Nro. 131 del JLCA de 4to. Turno, no apeló el fallo, según se releva en la Sentencia del TAC de 2do. Turno 12/2018 de fecha 19/2/2018.” "Solo a vía de ejemplo también es oportuno transcribir lo afirmado por esta Sala en Sentencia 79/2019: “A la luz de las conclusiones que anteceden, considera el Tribunal que contando la actora con el respaldo médico exigible, la negativa del MSP configura ilegitimidad manifiesta que habilita la acción de amparo y la solución condenatoria tal como se resolvió en la instancia anterior.” (cfm sentencia No. SEF-0005-000144/2016 de la Sala en igual sentido sentencia SEF 0005-000003/2015 TAC 2). Como se desprende claramente del texto del art 44 de la Constitución existe por parte del Estado la obligación de asistir a la población carente de recursos suficientes que claramente, y sin limitación de especie Dicho extremo surge de la redacción clara y terminante del mismo que expresa “El Estado proporcionará gratuitamente los medios de prevención y de asistencia tan sólo a los indigentes o carentes de recursos suficientes.”; con la forma de financiar el cumplimiento de esta. La Administración no puede so pretexto de no contar con recursos suficientes, extremo este que por otra parte tampoco ha acreditado, pretender eludir el cumplimiento de una clara obligación que la Constitución ha puesto de su cargo y menos aún limitar un derecho constitucional que le asiste a los ciudadanos. Debemos tener presente que "los Gobiernos al desarrollar su función de gobierno tienen, pues, obligaciones jurídicas de no vulnerar principios constitucionales, de cumplir los deberes en positivo que se derivan (racionalidad, justificación, igualdad (material), persecución del interés general, generación de alternativas, selección de la menos restrictiva para los derechos de los ciudadanos, balance costes-beneficios, eficiencia, economía, equidad), de no vulnerar los principios legales, de persecución del interés general con objetividad (permite controlar con ida de desviación de poder así como con el subprincipio de adecuación del principio de proporcionalidad, etc.), de cumplir los deberes en positivo que se derivan " (CFM Ponce Solé Julio "De la metafísica a la ciencia jurídica: deber de buen gobierno, derecho a una buena administración y límites y orientación de la discrecionalidad del poder ejecutivo . Ponencia del XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú, 10- 13 nov. 2015) Asimismo, cabe destacar que en materia interpretativa rige el principio pro homine o como lo denomina Karlos Castilla, “pro-persona” tiene por finalidad acudir a la norma más protectora y/o preferir la interpretación de mayoralcance al reconocer un derecho, o bien, en sentido complementario aplicar la norma más restringida al establecer limitaciones (Cfm Castilla, Karlos (2009). El principio Pro-persona en la Administración de Justicia. Cuestiones Constitucionales pp65-83) Dicho principio se basa en que los derechos inherentes a la persona humana deben ser protegidos frente al accionar u omitir ilegítimos del Estado, de forma que se permita asegurar para todos los niveles el respeto de los derechos humanos Tiene dos reglas principales :1) Preferencia interpretativa ,en virtud de la cual se debe realizar una interpretación extensiva de las mismas para la consagración de derechos ,y restringida para establecer las exoneraciones previstas en las normas 2) Preferencia de normas: cuando existan dos normas que regulen un determinado tema debe darse preferencia a la norma más protectora, independientemente del rango de las normas Asimismo en el caso de restricción de derechos se debe buscar la norma que mejor proteja los derechos humanos involucrados .- Este principio no conlleva a una derogación de normas, sino que constituye un criterio de aplicación e interpretación que busca la norma que mayor protección ofrezca, esto es la que consagre mejores o mayores protecciones para las personas, por encima de las reglas de jerarquía y temporalidad a fin de lograr la conservación de las normas más favorables para el ejercicio de los derechos humanos Y de una interpretación conforme a los preceptos antes mencionados podemos concluir que conforme a la normativa aplicable la actora tiene en tanto titular del derecho humano fundamental a la salud derecho a gozar del mayor nivel posible de bienestar físico y mental posible y el Estado tiene la obligación de asistirlo. ” IV) A lo expuesto, se agrega la sentencia de la Suprema Corte de Justicia Nº 75/2021 del 27 de abril de 2021, la que se dictara en virtud de una excepción de inconstitucionalidad de los artículos 10 de la Ley N 18.335 y 51 literal b y 45 in fine de la Ley Nº 18.211, mediante la cual, con voto de los Dres. John Pérez, Tabaré Sosa y Luis Tosi -y discordia de las Dras. Elena Martínez y Bernadette Minvielle- se declaró la inconstitucionalidad del artículo 45 in fine de la Ley Nº 18.211 y se entendió que lo demás carecía de objeto en virtud del referido fallo, posición ratificada en la actual integración de la SCJ por la Sentencia dictada en estos mismos autos Nº 898/2024 (fs. 187-188), a la que nos remitimos en honor a la brevedad. V) El Ministerio de Salud Pública no controvirtió que la actora fuera portadora de la patología ya referida, así como el alto costo del fármaco requerido y la imposibilidad económica de la accionante para solventarlo. En definitiva, el codemandado MS circunscribió su defensa a que no es dispensador de medicamentos directamente a la población, y que no incurrió ilegitimidad manifiesta porque el fármaco requerido no está en el FTM para la patología que padece la accionante. VI) En cuanto al argumento sobre la vulneración del principio de separación de poderes, este Tribunal ha tenido opinión en anteriores integraciones y en la actual al respecto. A vía de ejemplo, en la sentencia Nro. 125/2018 redactada por la Dra. Nilza Salvo, cuyos fundamentos fueron recogidos en Sentencia Nº 127/2022 dictada por la actual integración, se sostuvo: “ II) Liminarmente, en relación a la supuesta violación del principio de separación de poderes e indebida invasión de competencias técnicas y administrativas, cabe reiterar una vez más que: “… ha aclarado este Tribunal que “cuando un juez dispone una medida de amparo que consiste en ordenar al Estado que haga o deje de hacer algo para proteger un derecho afectado, no estamos ante una interferencia indebida en la esfera de competencia de otro sistema orgánico, no se está vulnerando el principio de separación de poderes ni sustituyendo a la administración en el diseño e implementación de políticas públicas. Simplemente se ejerce la función jurisdiccional ante un conflicto individual y concreto suscitado entre el titular de un derecho fundamental y la autoridad estatal que lo desconoce”. Aquí se ha ordenado entregar un medicamento a un paciente, no incluirlo en el vademécum, y tal decisión no es hacer política sanitaria, no tiene efectos para toda la población sino para el caso concreto, y no se justifica en consideraciones de utilidad o conveniencia: es una decisión judicial de tutela efectiva de un derecho de rango constitucional que aparece ilegítimamente conculcado (Sentencia Nº145 de 20/3/13, entre otras).” Con relación al argumento económico para rechazar el suministro del medicamento, que por otra parte es la única opción terapéutica para tratar la enfermedad que padece la parte actora, en la actualidad con algún grado de eficacia, no posee la virtualidad jurídica para torcer la decisión de primera instancia. El derecho a la salud de rango constitucional no puede ceder por cuestiones de orden económico. Además, si bien se reconoce el aumento del gasto para hacer frente a las sentencias de condena referidas a medicamentos de alto costo, no está acreditada la afectación de los principios que informan el Sistema Nacional Integrado de Salud (art. 5, ley Nº 18.211). VII) La correcta conducta procesal de las partes determina que no corresponda efectuar especial condena al pago de las costas y costos de esta instancia (arts. 688 CC y 261 CGP). Por los fundamentos expuestos, normas citadas y lo dispuesto por los arts. 197, 198 y 257 del CGP, el Tribunal, por unanimidad de sus integrantes y por mayoría, F A L L A: CONFÍRMASE LA SENTENCIA APELADA.- SIN ESPECIAL CONDENACIÓN EN LA INSTANCIA.- HONORARIOS FICTOS: $ 10.000.- NOTIFÍQUESE Y DEVUÉLVASE.- Dra. Beatriz Venturini – Dra. Ana Rivas – Dr. Álvaro Messere MINISTROS Esc. Rosario Fernández SECRETARIA