AA, ROSITA c/ MINISTERIO DEL INTERIOR – DAÑOS Y PERJUICIOS

Para sentencia definitiva de segunda instancia, estos autos caratulados: “AA, ROSITA c/ MINISTERIO DEL INTERIOR – DAÑOS Y PERJUICIOS”, IUE: 2-61942/2023, venidos a conocimiento de este Tribunal en virtud del recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia definitiva No. 51/2025, dictada por el Sr. Juez Letrado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo de 4o Turno, Dr. Carlos Aguirre Daniele.

I. El referido pronunciamiento, del 7 de agosto de 2025 (fojas 1875 a 1891), en lo que interesa a la instancia, desestimó la demanda, sin especial condenación. II. Contra dicha decisión se alzó la accionante, AA, interponiendo recurso de apelación en escrito obrante de fojas 1893 a 1896, agraviándose, en lo medular, por considerar errónea la valoración de la prueba documental y testimonial; contrariamente a lo decidido, se acreditaron los hechos generadores de responsabilidad; las declaraciones testimoniales recabadas, en particular de BB, CC y DD, demuestran la existencia del acoso y el nexo causal con los daños reclamados. Pidió que se revoque la recurrida y se haga lugar a la pretensión de reparación del daño patrimonial por recomposición de la carrera administrativa. III. Sustanciada la impugnación deducida, de fojas 1901 a 1907 comparece el demandado, Ministerio del Interior y evacuando el recurso de apelación en traslado, aboga por la confirmatoria, expresando que la actora no acreditó los hechos constitutivos del acoso laboral invocados como fundamento de su pretensión, cuando suya era la carga de demostrarlo; tampoco probó el nexo causal entre la conducta imputada al jerarca denunciado y los daños reclamados; no es posible establecer con certeza que la imposibilidad de ascenso, el padecimiento de la funcionaria o cualquier otra consecuencia, tuvieran origen en la conducta denunciada; la prueba testimonial fue correctamente valorada; la Administración actuó en todo momento conforme a derecho. IV. Franqueada la alzada (fojas 1900 y 1908), el expediente fue recibido en esta Sala el 8 de octubre de 2025 (fojas 1911vuelto), pasando los autos a estudio el 10 de noviembre de 2025 (fojas 1913), culminado el cual, se acordó sentencia por unanimidad, designándose redactora. Surge de la causa que la Sala permaneció desintegrada en virtud de la licencia médica de la Dra. Schroeder entre el 17 de octubre de 2025 y el 15 de enero de 2026.

I. El Tribunal, por decisión anticipada adoptada al amparo de lo establecido por el artículo 200.1 del Código General del Proceso, confirmará la recurrida, sin especiales sanciones procesales, por los fundamentos que se exponen a continuación. II. La funcionaria policial accionante, AA, promovió acción indemnizatoria contra el Ministerio del Interior, fundada en el acoso laboral y sexual que afirmó haber sufrido en la Jefatura de Policía de Paysandú, por parte de un superior jerárquico (Comisario EE), lo que según entiende afectó directamente su carrera administrativa. Expresó que las conductas constitutivas de acoso comenzaron el 20 de enero de 2006 e impactaron de manera determinante en su trayectoria funcional, impidiéndole acceder en tiempo y forma a los ascensos correspondientes, así como percibir la remuneración mensual pertinente. Manifestó que “los conflictos que se generaron entre ambas partes” le provocaron “una serie de problemas de salud muy graves”, que derivaron primero en una declaración de incapacidad transitoria parcial, con retiro del arma y luego, a partir del 17 de noviembre de 2009, en una incapacidad absoluta y permanente para sus tareas habituales. En diciembre de 2009 se mudó, junto a su familia a la localidad de San Javier, en el departamento de Río Negro, con el fin de desempeñar su actividad laboral en un ambiente armonioso y pacífico, siendo declarada apta para tareas administrativas sin reintegro del arma; decisión que fue posteriormente revocada, declarándosela apta total a partir del 8 de abril de 2015. Señaló que activó las instancias administrativas pertinentes, sin que las medidas adoptadas resultaran suficientes para reparar los perjuicios ocasionados ni para recomponer su situación funcional, notificándosele, el 28 de abril de 2022, la resolución que desestimó su petición de recomposición de la carrera, que impugnó mediante la interposición de los recursos de revocación y jerárquico, configurándose la denegatoria ficta. Refirió que el acoso padecido generó un daño concreto tanto en su carrera como en su esfera personal y atribuyó al Ministerio del Interior responsabilidad por los perjuicios patrimoniales y extrapatrimoniales derivados de la conducta desarrollada por el jerarca involucrado. Fundamentó su reclamo en el artículo 24 de la Constitución, que consagra la responsabilidad del Estado por la actuación de sus funcionarios. Solicitó se condene al demandado a recomponer su carrera funcional y al pago de $ 564.607,47 por concepto de lucro cesante y de $ $ 1.000.000 como indemnización del daño moral, más los intereses y reajustes hasta el efectivo pago. Asimismo, pidió se imponga condena al pago de todos aquellos rubros salariales, beneficios y compensaciones que hubiese percibido de haber ascendido regularmente desde el grado de Cabo hasta el de Sub Oficial Mayor, más intereses y reajustes hasta su efectivo pago. El Ministerio del Interior opuso las excepciones de caducidad y de prescripción y contestó la demanda en términos de controversia, detallando las actuaciones administrativas realizadas y sosteniendo que actuó con la debida celeridad, no habiéndose constatado la situación de acoso denunciada. Afirmó también que tramitó la denuncia y dispuso el sumario correspondiente y negó la procedencia, existencia, nexo causal y cuantía de los daños y perjuicios reclamados. III. Por sentencia interlocutoria No. 107/2024 se amparó parcialmente la excepción de caducidad con relación a las pretensiones referidas al lucro cesante derivado de la “privación del servicio 222 y el daño moral derivado del acoso laboral”; no así la reclamación relativa a la recomposición de la carrera administrativa, en tanto la actora promovió petición calificada y fue notificada de su negativa el 7 de abril de 2022, “promoviendo recurrencia administrativa y configurándose a su respecto denegatoria ficta” (fojas 1768 a 1775). La parte actora impugnó la decisión, mediante la interposición del recurso de apelación (fojas 1776 a 1778), contestado por el demandado (fojas 1781 a 1785) y declarado mal franqueado por la Sala (sentencia No. 292/2024, fojas 1793 y 1794), por considerar que el efecto que legalmente correspondía conceder a la recurrencia deducida era el diferido. La accionante no reiteró en esta instancia los agravios formulados en su escrito de fojas 1776 a 1778 y al apelar la sentencia definitiva, se limitó a pedir que se haga lugar a la pretensión de reparación del daño patrimonial por recomposición de la carrera administrativa. No obstante, si se entendiera que ello no implica que deba tenerse a la actora por desistida de la impugnación oportunamente formulada, dado que por providencia No. 400/2024 (fojas 1786) se la admitió y que, en consecuencia, procede ingresar a su análisis en esta instancia, el Tribunal estima que no resulta de recibo el memorial de agravios deducidos. La referida decisión interlocutoria No. 107/2024 señaló: “El inicio del plazo de previsión legal es el momento en que comienza la afectación lesiva, se debe computar a partir de la configuración del hecho supuestamente dañoso, independientemente de la duración de sus efectos; parece claro que con relación a las pretensiones acumuladas referidas la reclamación de lucro cesante como consecuencia de privación del servicio de 222 y el daño moral derivado del acoso laboral se encuentran largamente caducas, no así la recomposición de la carrera administrativa reclamada, en tanto y como lo refiere la actora, en relación a ella, promovió petición calificada y fue notificada de su negativa el 7/4/2022, promoviendo recurrencia administrativa y configurándose a su respecto denegatoria ficta”. La actora fundó sus agravios en que la conducta del Ministerio del Interior configura un ilícito continuado y que recién estuvo en condiciones de reclamar en el año 2023, cuando se retiró, por lo que, según entiende, el plazo de caducidad no puede considerarse transcurrido. Sin embargo, como se adelantó, tales agravios no resultan de recibo, compartiéndose lo decidido en el grado anterior. Tratándose de una pretensión de carácter reparatorio, resulta aplicable al caso el régimen de caducidad previsto en el artículo 39 de la Ley No. 11.925, que establece: “Todos los créditos y reclamaciones contra el Estado, de cualquier naturaleza u origen, caducarán a los cuatro años, contados desde la fecha en que pudieron ser exigibles.” Como expresó la Sala en sentencia No. 129/2021, pronunciada en caso de similares aristas, en términos trasladables mutatis mutandis, al subjúdice: “La circunstancia de que la omisión perdure en el tiempo no lleva a la analogía con una hipótesis de ilícito continuado, como alegan los accionantes, sino con la del ilícito instantáneo cuya eficacia lesiva permanece en el tiempo, su ocurrencia queda establecida en el momento inicial de existencia y generación de perjuicios e independientemente de que éstos perduren, aumenten, disminuyan o cesen en el tiempo (Cf. - caso 91, pág. 49 de Anuario de Derecho Civil Uruguayo, Tomo XXX, Ed. F.C.U., Montevideo, noviembre de 2000). Así lo ha expresado reiteradamente esta Sala, a vía de ejemplo en Sentencia Nro. 135/2012 se expuso: “...con respecto a la caducidad del art. 39 de la Ley No 11.925: “La Sala mantiene jurisprudencia indicativa de que la inicial afectación lesiva habilita ya la reclamación jurisdiccional, porque desde que se conoce la existencia de la omisión y de sus efectos perjudiciales, puede pretenderse la indemnización de los daños que a la misma se atribuye. ... Y aún cuando se considerase que existe continuidad en el invocado proceder antijurídico, no resulta extensible por analogía la consideración del momento del cese como aquél en que puede comenzar a computarse plazo extintivo (como efectúa el art. 119 del Código Penal) porque el texto del artículo 39 citado obsta a esa extensión, al prever que la caducidad opera por meses, con lo cual está exigiendo contemplación de cada mes comprendido en el período lesivo, desde el comienzo y hasta el término (exista o no éste); y no únicamente el fin del lapso de pendencia de perjuicios.” (Conforme resolución No. 152/2011).” IV. La sentencia definitiva apelada desestimó la demanda por considerar que la prueba documental y testimonial diligenciada es “insuficiente” para acreditar “la existencia de actos sistemáticos y recurrentes durante un tiempo prolongado de parte de su presunto acosador”, así como el nexo causal entre el comportamiento del dependiente de la demandada y el daño reclamado y por estimar, además, que la Administración demostró haber actuado conforme a derecho, ya que “denunciada la situación la investigó, aun cuando no existiera protocolo para ello”. V. La actora fundó su reclamo en la existencia de actos de acoso laboral y sexual ocurridos en el año 2008, atribuidos al Sr. EE, imputándole responsabilidad al Ministerio demandado por la actuación de su funcionario, en cuanto dicha conducta afectó su carrera administrativa. En primer lugar, se reitera la posición del Tribunal con relación al tipo de responsabilidad que le cabe al Estado por su actuar ilícito comisivo u omisivo, compartiéndose la posición asumida al respecto por el a quo. En ese sentido, la Sala “se afilia a la tesis subjetiva sobre la responsabilidad del Estado, en el entendido que el art. 24 de la Constitución de la República consagra el principio de la responsabilidad civil del Estado, por los daños que cause a terceros en la ejecución de los servicios públicos, confiados a su gestión o dirección. En la doctrina y en la jurisprudencia uruguayas, se ha debatido intensamente sobre si dicha responsabilidad es objetiva o si es subjetiva, esto es, si debe requerirse el dolo o la culpa por parte del Estado en la producción del evento dañoso que ha causado un perjuicio a una persona, o si en cambio lo único que debe importar es el daño causado a un tercero, independientemente de si hubo dolo o culpa en la producción. En consecuencia, el principio es que el Estado debe responder civilmente por sus acciones, omisiones o por hechos que causen daño a los terceros, debiendo reparar los perjuicios causados pagando la indemnización correspondiente... Para Sayagués Laso, la clave para determinar cuando surge la responsabilidad civil del Estado por acto o hecho administrativo, es el criterio de la falta de servicio, solución elaborada por la jurisprudencia francesa, esto es si el servicio no funcionó, si funcionó con demora o si funcionó irregularmente, pudiéndose acudir a otros criterios para fundar la responsabilidad de la Administración, tales como el enriquecimiento sin causa, el abuso de derecho, etc.”. Expresa el Dr. Ruben Correa Freitas “... adhiero a la tesis de la responsabilidad subjetiva del Estado, dado que cuando el constituyente (Constitución, arts 17 y 32) o el legislador (Ley No 15859, art 4o), han querido instituir la responsabilidad objetiva del Estado, lo han establecido en forma expresa y como una excepción al régimen general. El art. 24 de la Constitución de la República consagra la `responsabilidad civil ? del Estado, y la responsabilidad civil se regula por lo dispuesto por los arts. 1319 y 1324 del Código Civil, razón por la cual se exigen los elementos típicos de la responsabilidad extracontractual, esto es el hecho ilícito, el daño, la culpa y el nexo causal... En consecuencia, para que haya responsabilidad de la Administración, tanto por actos como por hechos, tiene que haber una `falta de servicio ?, esto es que el servicio no haya funcionado, o que habiendo funcionado lo haya hecho mal o en forma irregular, es decir que haya habido un mal funcionamiento del servicio público que haya provocado un daño a un tercero.” (Correa Freitas, Ruben y Vázquez, Cristina; “Manual de Derecho de la Función Pública”, Segunda Edición, FCU, año 2011, págs 33 a 36, Sentencia de nuestra Sala No 82/2009)”. Asimismo, ha indicado este Tribunal: “En relación con la naturaleza de la responsabilidad del Estado, la Sala ha mantenido la posición que sostuviera en anteriores integraciones- tesitura que es, también, la de la mayoría de la jurisprudencia y doctrina- considerándola de naturaleza subjetiva por lo cual la falta del servicio, sustento de la pretensión, debe producirse como consecuencia de un hecho ilícito del funcionario de la repartición del Estado demandada (Conf ADCU, T 34 c.638, ob cit., T 35, pág 741; en el mismo sentido ob cit T 37 c 687, T 35 c.742/744), no siendo suficiente invocar la falta del servicio, el daño y el nexo causal”(Cf. Dfa-004-000388/2013; sef-0004-000080/2013; dfa-0004- 000707/2013).” (sentencias Nos. 279/2016, 59/2021, 32/2022, 219/2023 y 113/2025, entre otras). VI. El decisor de primer grado desestimó la pretensión referida a la recomposición de la carrera funcional de la actora, por considerar que no se probó el acoso alegado ni su nexo causal con el daño reclamado y que la Administración demostró haber actuado conforme a derecho, agraviándose la reclamante por estimar que, contrariamente a lo decidido, la prueba testimonial y documental diligenciada acreditó la efectiva existencia del acoso invocado y también su nexo causal con los daños pretendidos. La Sala considera que asiste parcial razón a la accionante respecto a que se probó la existencia de indicios de una situación de abuso padecida a raíz de los actos llevados a cabo por su superior, Comisario EE. En efecto, pese al tiempo transcurrido, surge debidamente acreditada en autos prueba documental relevante. En particular, en la investigación llevada a cabo en mérito a denuncia anónima presentada en la Dirección de Asuntos Internos, por dictamen No. 431/2011, de fecha 11 de marzo de 2011, se recomendó la aplicación de un correctivo disciplinario al Comisario EE, por considerar demostrada “la existencia de maltratos” hacia la Sra. AA, señalando que el mencionado superior “dispensó al personal a su cargo un trato inaceptable, demostrando con ello poseer un carácter irascible, el cual no es acorde con el que debe guardar quien se encuentra con la obligación de imponer el orden y demostrar con el ejemplo la conducta a seguir” (fojas 126 a 132 vuelto). Asimismo, del documento agregado de fojas 175 vuelto a 177, de fecha 30 de diciembre de 2014, se desprende que “el trámite del Acoso Sexual diligenciado en esta Dirección (de Asuntos Internos), tuvo por acreditada la denuncia de la funcionaria”, proponiéndose una sanción de entidad para el entonces Comisario Jesús María EE Lezcano. En dicho informe también se consignó que la Sra. AA desarrolló una crisis depresiva originada en la situación de acoso denunciada, señalándose que el primer diagnóstico elaborado por C.A.S., suscrito por la Dra. Fermina Fuchs con fecha 01 de octubre de 2008, indicó: “episodio conversivo psicoreactivo a situación laboral”, lo que resulta confirmado por el registro en la historia clínica de la actora (fojas 33), donde además se consignó el retiro del arma. En anterior consulta con médico psiquiatra, de fecha 31 de julio 2008, ya se había diagnosticado “síndrome ansiedad angustia que ... (ilegible) a stress laboral” (fojas 440). Por otra parte, si bien el informe de la Asesoría Jurídica del Ministerio del Interior agregado de fojas 215 a 218, concluyó el 14 de abril de 2020 que no era posible, en ese momento, determinar si la incapacidad de la actora tenía nexo causal directo con la conducta asumida por su jerarca, Comisario EE, igualmente relevó que en la investigación efectuada por la Dirección de Asuntos Internos “no fue posible acreditar los presuntos hechos de acoso sexual, pero sí un trato inadecuado para con la misma y resto del personal subalterno, siendo sancionado con 15 días de multa pecuniaria”. Finalmente, al describirse los hechos atribuidos al implicado como constitutivos del acoso laboral, consta que éstos fueron acreditados mediante prueba testimonial diligenciada en sede administrativa, recogida en el dictamen No. 431/2011 (fojas 126 a 132) y respaldada por las declaraciones obrantes de fojas 643 y siguientes. Dichas declaraciones resultaron coincidentes con las prestadas en Sede Penal (fojas 488 a 502) y en audiencia realizada en autos (fojas 1845 a 1850), particularmente las de los Sres. BB y CC, lo que refuerza la consistencia del cuadro fáctico denunciado por la actora. De modo que pueden considerarse acreditados al menos algunos de los hechos individualizados en la demanda como indicativos del acoso invocado (numeral 4 a fojas 77 y vuelto). No obstante, la solución desestimatoria igualmente se impone, en tanto no se demostró que la conducta del Comisario EE fuera la causa del invocado daño a la carrera funcional de la Sra. AA. En este sentido, para que el reclamo pudiera resultar amparado, debió probarse que la funcionaria policial accionante no pudo ascender a los grados pretendidos a causa de los actos que imputó al referido superior, lo que no acaeció. La carrera administrativa depende principalmente de los cursos de pasaje de grado y si bien la actora afirmó que de no haber sido víctima de acoso, los hubiera realizado, no demostró haberlos hecho ni aún luego de mudarse a otro departamento, en diciembre de 2009, con el alegado propósito de desempeñar su actividad laboral en un mejor ambiente y tampoco a partir del año 2015, tras haber sido declarada apta total para el desempeño de sus funciones. A ello se suma que, como bien lo relevó el a quo, la accionante no recurrió el dictamen de la “Junta Médica Nacional de Aptitud” del 18 de setiembre de 2009 que determinó que su incapacidad (a la postre temporal) no tenía nexo causal con el servicio (fojas 1552 vuelto), ni tampoco las decisiones de fechas 3 de noviembre y 9 de diciembre de 2009 adoptadas por la misma Junta, que ratificaron el dictamen primario con respecto a la “No Aptitud y la no existencia de Nexo Causal” (fojas 401, 402 vuelto y 1557). Ningún otro medio de prueba se ofreció ni diligenció a efectos de acreditar el nexo causal entre los actos de acoso y la alegada circunstancia de “no haber podido ascender en la carrera funcional” (fojas 1894). En definitiva, la Sala confirmará la decisión desestimatoria apelada, en mérito a que del análisis y valoración de la prueba recaba, conforme al criterio de la sana crítica, se concluye que la actora no logró acreditar la existencia de relación de causalidad entre la conducta hacia su persona que atribuye al Comisario EE y su carrera funcional. VII. Sin perjuicio de la solución anunciada, en mérito a las alegaciones y pruebas concretas de este caso en particular, quienes conforman este pronunciamiento, no desconocen las dificultades probatorias que en el curso de procesos judiciales, deben sortear las víctimas de acoso laboral y sexual. En casos como el de autos, es difícil contar con prueba directa de los actos de acoso, “ya que por la propia conducta de que se trata, la que conlleva una reprobación cultural, el agresor evita normalmente la exposición, y los hechos ocurren en ámbitos privados. Es por ello, que es imprescindible acudir a medios probatorios indiciarios, los que adquieren especial relevancia en casos como éste.” (sentencia No. 224/2020 del TAC de 1er. Turno, en ADCU Tomo LI, caso 409, páginas 613 a 619). También puede resultar difícil acreditar el nexo causal entre el acoso denunciado y el daño reclamado, pero ello no justifica la imposición de una condena cuando no se diligenció prueba idónea al respecto, como bien lo señaló la sentencia apelada en el CONSIDERANDO: 4. VIII. La conducta procesal de los litigantes ha sido correcta, por lo cual no se impondrán sanciones procesales (artículo 56 del Código General del Proceso y artículo 688 inciso 2o del Código Civil). Por todo lo expuesto y de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 197, 198, 200, 256 y 257 del Código General del Proceso y demás normas concordantes y complementarias, el Tribunal, FALLA: CONFÍRMASE LA SENTENCIA IMPUGNADA, SIN ESPECIAL CONDENACIÓN PROCESAL. ESTABLÉCESE EN LA SUMA DE $ 40.000 LOS HONORARIOS POR EL PATROCINIO LETRADO DE CADA PARTE GRAVADA EN LA SEGUNDA INSTANCIA, A LOS SOLOS EFECTOS FISCALES. NOTIFÍQUESE PERSONALMENTE A LAS PARTES Y DEVUÉLVASE A LA SEDE A QUO. Dra. Analía García Obregón Dra. Cecilia Schroeder Rius Dra. Gabriela Rodríguez Marichal Ministras Esc. Laura Falchetti Escudero Secretaria subrogante