AA c/ MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA y otro – AMPARO –

Para sentencia definitiva de segunda instancia estos autos caratulados “AA c/ MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA y otro – AMPARO – IUE 2-109744/2025”, venidos a conocimiento de esta Sede en virtud de los recursos de apelación interpuestos contra la sentencia definitiva nro. 125 del 21/XI/2025 dictada por el Sr. Juez Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 8º Turno, Dr. Federico Rubén Tobía Silveira.-

1)Que se da por reproducida la relación de hechos formulada por el juez a quo por ajustarse a las resultancias de autos.- 2) Que por la sentencia definitiva apelada se desestimó la excepción de falta de legitimación pasiva interpuesta por el Fondo Nacional de Recursos, se amparó parcialmente la demanda.- En su mérito, se condenó al Ministerio de Salud Pública a suministrar a la parte actora el medicamento Encorafenib y al Fondo Nacional de Recursos a suministrarle el medicamento de alto costo Cetuximab, ambos en el plazo de 24 horas, según indicaciones del médico tratante.- 3) Que de fs. 83 a fs. 87 compareció el Ministerio de Salud Pública (MSP) e interpuso recurso de apelación.- Indicó como agravio la imputación de ilegitimidad manifiesta en su actuación y en base a lo cual se le condenó.- Fundamentó el mismo en: (a) cumplió con la normativa aplicable y actuó en el marco de su competencia; (b) el artículo 44 de la Constitución consagra el principio de gratuidad respecto de prestaciones de salud insertas en la política de medicamentos o nuevas tecnologías diseñadas por el Estado-MSP a través de leyes y decretos; (c) el MSP no está obligado a suministrar medicamentos cuando el paciente carezca de recursos; y (d) consecuentemente, no violó ningún derecho reconocido constitucionalmente ni su deber de garantir la salud, el Estado efectivizó legislativa y reglamentariamente la implementación del derecho a la salud.- En definitiva, solicitó que se revoque la apelada y se desestime la demanda.- 4) Que de fs. 89 a fs. 91 compareció el Fondo Nacional de Recursos e interpuso recurso de apelación.- Invocó como agravio la desestimación de la excepción de falta de legitimación causal pasiva a propósito del medicamento cuya cobertura se le impuso.- Fundamentó el mismo en: (a) no incurrió en ilegitimidad alguna y mucho menos manifiesta; (b) la obligación de suministrar medicamentos no es irrestricta y mucho menos para el FNR.- En definitiva, solicitó que se revoque la apelada y se ampare la excepción de falta de legitimación pasiva interpuesta.- 5) Que por providencia nro. 3844 del 24/XI/2025 se confirió traslado del recurso de apelación interpuesto por el plazo legal.- 6) Que de fs. 97 a fs. 113 compareció la parte actora a fin de evacuar el traslado conferido e interpuso excepción de inconstitucionalidad respecto del artículo 45 de la Ley 18.211.- 7) Que por providencia nro. 3983 del 4/XII/2025 se suspendió el proceso y en virtud de la excepción de inconstitucionalidad opuesta, se dispuso elevación de los autos para ante la Suprema Corte de Justicia.- 8) Que por sentencia nro. 1607 del 18/XII/2025 de la Suprema Corte de Justicia fueron declarados inconstitucionales los artículos 7 inciso 2º de la Ley 18.335 y 45 inciso final de la Ley 18.211 y, consecuentemente, inaplicables al caso.- 9) Que por providencia nro. 942 del 7/IV/2026 se franquearon los recursos de apelación interpuestos para ante este Tribunal.- 10) Que estos autos fueron recibidos el día 8/IV/2026 y efectuado su estudio, se acordó el dictado de la presente.-

I-Que la Sala, con el voto coincidente de sus miembros naturales, habrá de confirmar la sentencia definitiva de primera instancia nro. 125 del 21/XI/2025 en virtud de los fundamentos que se exponen a continuación.- II- Agravio del Fondo Nacional de Recursos: Desestimación de la Excepción de Falta de Legitimación Causal Pasiva.- 2.1- Que de fs. 89 a fs. 91 compareció el Fondo Nacional de Recursos (FNR) e interpuso recurso de apelación con indicación como agravio, la desestimación de la excepción de falta de legitimación causal pasiva oportunamente opuesta.- Fundamentó el mismo en que: (a) no incurrió en ilegitimidad alguna y, menos aún manifiesta; y (b) que la obligación de prestar cobertura financiera de medicamentos no irrestricta.- 2.2- Que se habrá de desestimar este agravio por lo que se dirá.- 2.3- Que en principio, corresponde señalar que el Fondo Nacional de Recursos en virtud de su naturaleza jurídica de persona pública no estatal no integra la estructura estatal.- No obstante, presentan muchos aspectos de su organización similar a las administraciones públicas.- Así ya lo señalaba Sayagués, quien enumeró como características generales de éstas, a las siguientes: (a) las personas públicas no estatales son creadas por ley, con previsión de reglas generales de su organización, funcionamiento y régimen presupuestal; (b) las autoridades estatales intervienen en cierta medida en su dirección y administración y en el contralor de su actividad; (c) tienen a su cargo la ejecución de cometidos públicos o de interés públicos; (d) su personal no reviste la naturaleza de funcionarios públicos, y (e) estas entidades no siendo estatales, su responsabilidad y la de sus funcionarios se regula por el derecho civil (en “Tratado de Derecho Administrativo”, Tomo II, FCU, 7ª edición, págs. 217-222).- Precisamente, la circunstancia de que por ley la Comisión Honoraria Administradora del FNR se encuentre – en parte - integrado por autoridades públicas, es una de las características que hace a la esencia de las personas públicas no estatales.- Por el contrario, éste junto a los demás elementos constitutivos de dicha categoría antes enumerados, verificados a posta del FNR, regulado por la Ley 16.344 del 24/XII/1992 y decreto reglamentario nro. 358/1993, obsta calificarlo como integrante del Estado.- Consecuente con esto, es imposible extenderle la aplicación de la normativa que sí le es aplicable al MSP a propósito del sub-exánime, a la que se referirá infra.- 2.4- Que en cumplimiento de esa ley que lo regula, el FNR es una persona pública no estatal no asistencial, sino solo financiadora y a su vez, solamente está habilitada legalmente a prestar cobertura financiera respecto de los medicamentos, prestaciones y tratamientos incorporados al FTM, Anexo III (principio de especialidad).- 2.5- Que en el caso, fue admitido y también probado, que el Sr. AA, de 54 años, padece cáncer de colon diagnosticado en abril de 2024.- Asimismo, fue probado que su médico tratante en AEPSM, Dra. Sandra Cataldi Frenes, según informe de fs. 2 y 3, fue sometido a cirugía de emergencia en abril de 2024 con múltiples complicaciones quirúrgicas que obligaron a dos intervenciones posteriores.- Intervención el 5/IX/2025 para reconstrucción del tránsito, reparación de la eventración y obtención de AP.- Planteó tratamiento con los medicamentos solicitados y este caso clínico fue discutido en el ateneo del servicio (Dres. Mónika Rondán, Mauricio Cuello, Álvaro Vázquez, Sansonetti y Acosta) de fecha 21/X/2025 y existió acuerdo unánime en esta propuesta terapéutica.- Según las partes y así fue probado a fs. 62 y 63 el medicamento Cetuximab (“Erbitux”) se encuentra registrado ante el MSP e incluido en el FTM a cargo del FNR para patología del promotor.- A fs. 62 y 63 luce Ordenanza nro. 1961 del 28/XII/2022 según la cual se incluyó en el FTM, Anexo B a cargo del FNR el medicamento Cetuximab para el tratamiento de cáncer de colon “bajo estricta normativa de cobertura aprobada”.- Según informe de fs. 2 y 3 el medicamento de alto precio Cetuximab (“Erbitux”) – cuyo precio es de U$S 1.505 (dólares mil quinientos cinco) más impuestos según respuesta a oficio nro. 939 del 18/XI/2025 librado a Laboratorio Tergen Pharma a fs. 70 – efectuadas las cirugías referidas, constituye tratamiento en primera línea al que el promotor habrá de ser sometido (cfe. TAC 2º Turno, Sentencia de autos IUE 2-79444/2023).- Así las cosas, el FNR está obligado a la asistencia financiera respecto del medicamento solicitado, por ello la negativa a su cobertura reviste la ilegitimidad manifiesta exigida por Ley 16.011.- Consecuentemente, el FNR detenta legitimación causal pasiva en este juicio, correspondiendo la desestimación de su agravio.- III- Agravio del Ministerio de Salud Pública: Atribución de Ilegitimidad manifiesta y condena a incumplir normativa.- 3.1- Que el co-demandado Ministerio de Salud Pública (MSP) en su escrito de interposición del recurso de apelación de fs. 83 a fs. 87, formuló como agravios la atribución de accionar con ilegitimidad manifiesta violatorio del derecho fundamental a salud en virtud de la negativa al suministro del medicamento registrado de alto costo Encorafenib (“Braftovi”) al Sr. AA, de 54 años de edad, quien padece de cáncer de colon.- Fundamentó sus agravios de no haber incurrido en ilegitimidad y condena a incumplir normativa en que: (a) el medicamento solicitado está registrado para patología que no padece la parte actora; (b) el artículo 7 inciso 2º de la Ley 18.335 limita el derecho al acceso a los medicamentos a los autorizados por el MSP e incluidos en el FTM; (c) no ha sido omiso ya que ha estado actualizando el FTM con inclusión de varios medicamentos en operativa en la que participaron cátedras de la Facultad de Medicina-Udelar, asociaciones de usuarios con diversas patologías, el FNR y el MEF; (d) el artículo 44 de la Constitución no consagra derecho subjetivo irrestricto al reclamo de medicamentos cuando el paciente carece de recursos para afrontar su costo sino que consagra principio de gratuidad respecto de las prestaciones de salud insertas en la política de medicamentos y tecnología diseñada por el Estado y por esto, cumplió con todas las atribuciones específicas cometidas legalmente; y (e) igual norma constitucional no incluye como competencia del MSP la prestación directa de medicamentos sino la fijación de políticas, lo que cumple.- 3.2- Que la acción de amparo es aquella deducida a fin de obtener la protección de un derecho o libertad expresa o implícitamente reconocidos por la Constitución y que aparece lesionado o amenazado con ilegitimidad manifiesta por un acto, hecho u omisión de autoridades estatales o paraestatales o por particulares; asegurando su pronto restablecimiento en ausencia de otros medios legales aptos para subsanar la situación (cfe. Bidart Campos en “Régimen Legal y Jurisdiccional del Amparo”, 1968; LJU: casos 12.673, 13.194; Simón, Luis en “Formas Diferenciadas de Tutela en el Proceso Civil Uruguayo” en “Estudios de Derecho Procesal en Homenaje a Adolfo Gelsi Bidart”, FCU, 1999, págs. 571-578).- La acción de amparo ha sido calificada por Sagüés como un instituto de carácter excepcional y residual, reservado a las delicadas y extremas situaciones en las que por falta de otros medios legales de defensa, peligra la protección de derechos fundamentales (en “Acción de Amparo”, pág. 166).- La procedencia de la acción de amparo está preceptivamente supeditada a la verificación de determinados presupuestos de admisibilidad de carácter subjetivo y objetivo, los cuales habrán de configurarse en una relación de complementariedad, debiendo ocurrir en su totalidad con tal modalidad a propósito del hecho, acto u omisión denunciada por el interesado como susceptible de la mentada protección (cfe. RUDP, Año 2005, nro. 1, caso 650).- En este sentido, de los artículos 1, 2 y 4 de la Ley 16.011 resultan los presupuestos objetivos del amparo, que son los siguientes: (a) acto, hecho u omisión actual, presente, real y efectivo que provoque; (b) lesión, restricción, alteración o amenaza actual o inminente, inevitable e irreparable al titular de (c) un derecho o libertad esencial de rango constitucional o legal, con (d) ilegitimidad manifiesta; (e) provocando o amenazando provocar un daño irreparable o difícilmente reparable; (f) inexistencia de otros medios judiciales o administrativos que permitan obtener el mismo resultado; y (g) que la demanda haya sido interpuesta dentro del plazo de caducidad de treinta días contados a partir de la fecha en que se produjo el acto, hecho u omisión (cfe. LJU, caso 15.708; Viera, Luis en “Ley de Amparo”, edit. Idea, 2ª edición, 1993, págs. 11-22).- Por su parte, los presupuestos subjetivos aludidos en el artículo 1 de la Ley 16.011 están referidos a las partes, detentando legitimación causal activa cualquier persona física o jurídica, pública o privada, titular del derecho o libertad lesionados o amenazados, y detentando legitimación causal pasiva las autoridades estatales, paraestatales o los particulares.- 3.3- Que aplicados estos conceptos a la hipótesis del sub-lite emerge que la acción de amparo deducida por el Sr. AA a propósito del medicamento en cuestión, contra el MSP cumple con los requisitos exigidos.- Se efectuará análisis aposta de la verificación de conducta real y efectiva del MSP causante de lesión, restricción o amenaza actual e inminente del derecho fundamental a la salud de la pretensora con ilegitimidad manifiesta, por haber sido la invocación de su inexistencia el fundamento de los agravios formulados.- 3.4- Que la parte actora fundamentó la acción de amparo que instauró el 18/XI/2025 en la lesión del derecho fundamental a la vida y a la salud a través de actos y omisiones manifiestamente ilegítimos del Ministerio de Salud Pública (MSP) consistentes en la negativa a prestarle asistencia financiera para la adquisición o suministro del medicamento de alto costo Encorafenib (“Braftovi”) prescripto como tratamiento (junto al medicamento Cetuximab) de la enfermedad de cáncer de colon que le fuera diagnosticado en el mes de abril del año 2024, y por la que fue intervenido a cirugías en la AEPSMpor, para combatirla.- Dicha propuesta terapéutica fue realizada por la Dra. Sandra Cataldi y planteado este caso clínico en el ateneo médico del servicio en octubre de 2025, fue aceptada.- El MSP admitió la patología que padece la parte actora y no controvirtió la eficacia y/o evidencia científica del medicamento Encorafenib (conjuntamente con el otro fármaco solicitado: Cetuximab) concordante con su registro ante el MSP para el tratamiento de dicha enfermedad así como tampoco la no puesta a cargo de su cobertura por parte del FNR.- El alto precio fue acreditado con la respuesta al oficio nro. 940 del 18/XI/2025 librado a Laboratorio Scienza agregada a fs. 46: en su presentación de 75 mg 42 cápsulas $ 86.213 (pesos ochenta y seis mil doscientos trece) más impuestos.- Ante esta situación, cobra vigencia la obligación impuesta por la Constitución al Estado de suministrar medios de asistencia “a los indigentes o carentes de recursos suficientes” (artículo 44 inciso 2º) y los correlativos derechos fundamentales al goce de la vida, a la salud y demás derechos inherentes a la personalidad humana, la que tiene un alcance mucho más amplio al que el MSP ensayó otorgarle en oportunidad de interponer su recurso de apelación.- Véase que el derecho a la salud es un derecho fundamental garantizado por el artículo 44 de la Constitución y por normas internacionales como el artículo 10 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador), consagra el derecho de toda persona a la salud, “… entendida ésta como el disfrute del más alto nivel de bienestar físico, mental y social.- Agrega que con el fin de hacerlo efectivo, las partes se comprometen a reconocer la salud como un “bien público” y particularmente, a adoptar las medidas concretas que promuevan la atención integral de toda su extensión.- …” (Blengio Valdés, Mariana en “Principio de Progresividad en relación al Derecho a la Salud y sus consideraciones desde la ética y el derecho” en Revista de Derecho Público, Año 27, nro. 54, diciembre 2018, págs. 124-125; Díaz Fernández, Hugo en “El Amparo Sanitario en el Derecho Uruguayo. Aportes Básicos para su Sistematización” en LJU, Tomo 149 (abril 2014), págs. JC37-JC72; Ley 13.751; Ley 16.519).- En este marco, “Se ha dicho que “en el Estado democrático donde los gobernantes surgen por elección de los ciudadanos, ellos son los responsables directos de que no existan desigualdades en el acceso a los bienes relacionados con la salud que deben ser considerados dentro de los Derechos Humanos”.- Frente a esta obligación estatal, cada individuo cuenta con el derecho a que “… objetivamente, se le haga disponible todo lo necesario para el acceso al estado de bienestar completo, mediante las políticas y medidas de acción positiva que resulten conducentes”, al decir de Bidart Campos” (Müller, Enrique en “La equidad en los servicios de salud” en Revista Crítica de Derecho Privado, nro. 1, págs. 129-146).- “… con este propósito deben realizar todos aquellos pasos que conduzcan a los más adecuados tratamientos, priorizando los derechos de los pacientes” (TAC 2º Turno, Sentencia nro. 216/2018; cfe. Sentencia nro. 3/2015, entre otras).- Entonces, partiendo de las premisas consistentes en: la consideración del derecho a la salud como un derecho fundamental garantizado constitucionalmente, que vincula la Ética y el Derecho y que ni siquiera fue cuestionado por el MSP y, la no desvirtuada eficacia del medicamento de alto costo Encorafenib (“Braftovi”) a fin de combatir la enfermedad que padece el Sr. AA; endilgan a concluir que el co-demandado MSP no puede so pretexto de aspecto administrativos o contables, que él mismo regula, limitar el derecho constitucional a la salud de sus habitantes (entre otros derechos fundamentales).- Esto conduce a concluir que la negativa del MSP a su suministro a la parte actora comporta por sí sola una manifiesta ilegitimidad por afectación de su derecho constitucional a la salud, a la asistencia sanitaria integral y de calidad.- Medicamento que junto al fármaco Cetuximab (“Erbitux”), en la especie, aparecen como la única chance de mejoría en la sobrevida global y calidad de vida de la parte actora.- La protección de dichos derechos fundamentales de los habitantes exige la pronta “… puesta a disposición de los pacientes de los medios necesarios para la curación o mejoramiento de la calidad de vida …”, por esto, la no prestación del tratamiento suministro o la demora en recibirlo conlleva una amenaza actual y efectiva al derecho a la salud de la parte actora con la consecuente ilegitimidad manifiesta, amenazando provocar un daño irreparable o difícilmente reparable a su salud (artículos 7, 8, 44, 72 de la Constitución; artículos 10, 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; Protocolo de San Salvador; artículo 4 Ley 18.331; cfe. LJU: casos 15.510; 17.408; TAC 2º Turno, Sentencias: nro. 88/2016, 92/2018, 14/2019, 94/2019, 156/2019).- 3.5- Que finalmente, el agravio del MSP fundado en que la condena de marras supone la imposición de actuar en violación de lo previsto por el artículo 7 inciso 2º de la Ley 18.355, se desvaneció en tanto por sentencia de la Suprema Corte de Justicia nro. 1607 del 18/XII/2025 recaída en autos (fs. 117 y 118), fueron declarados inconstitucionales el artículo 7 inciso 2º de la Ley 18.335 y el artículo 45 inciso final de la Ley 18.211 y consecuentemente inaplicables a este caso.- IV- Condenas Causídicas.- Que de conformidad con los artículos 56 y 261 del Código General del Proceso y artículo 688 del Código Civil, la conducta procesal de las partes no amerita la imposición de sanciones procesales.- Por los fundamentos antes expuestos y de conformidad con los artículos 7, 8, 12, 18, 72 de la Constitución; Ley 16.011; artículo 688 del Código Civil; artículos 137 a 142, 261 del Código General del Proceso; y disposiciones concordantes y complementarias; el Tribunal

Confírmase la sentencia definitiva de primera instancia nro. 125 del 21/XI/2025.- Las costas y costos por el orden causado.- Notifíquese en el domicilio electrónico.- Devuélvase a la Sede de origen con las formalidades de estilo.- Rosario Sapelli Ministra Pablo Benítez Ministro Patricia Hernández Ministra