AA C/ MINISTERIO DE SALUD PUBLICA Y OTRO.. – AMPARO

Para Sentencia definitiva de segunda instancia en estos autos caratulados “AA C/ MINISTERIO DE SALUD PUBLICA Y OTRO.. – AMPARO.” IUE 2-109604/2025, venidos a conocimiento de este Tribunal en virtud de los recursos de apelación interpuesto por el representante de la parte demandada; Ministerio de Salud Pública, (en adelante MSP, fs. 81/86) y de la parte actora, (fs.214 a 219) contra la Sentencia Nº 118 del 26 de noviembre del 2025, dictada por el Sra Juez Letrado Civil de 13 avo turno, Dra Lucia Granucci. (fs.200 a 213).- R E S U L T A N D O: 1) Se darán por reproducidas todas las resultancias de autos contenidas en la sentencia apelada por ajustarse a lo actuado en la instancia anterior. 2) Por el referido pronunciamiento, se hizo lugar a la excepción de falta de legitimación pasiva opuesta por el Fondo Nacional de Recursos, y, se amparó la demanda promovida contra el Ministerio de Salud Pública, condenándolo a suministrar al actor, el medicamento MEPOLIZUMAB, en un plazo de 24 horas, de acuerdo con las indicaciones que formule su médico tratante y durante todo el tiempo que este lo determine. Sin especial condenación. 3) A fs.214, comparece la Dra. Cecilia Ubilla, en representación del codemandado MSP, (art. 44 del CGP), interponiendo recurso de apelación contra la Sentencia definitiva de primera instancia. En lo medular, manifiesta que en el caso no se han configurado los extremos exigidos por la ley para que proceda la acción de amparo impetrada respectos de su representada, pues su cartera ha cumplido con sus deberes constitucionales y legales, respecto a la cobertura de salud de los ciudadanos. Dice además que las competencias constitucionales y legales del MSP, radican en fijar las políticas públicas de acuerdo con lo dispuesto por el art. 44 de la Constitución, pero no es un prestador directo de servicios de salud, pues ello justamente lo cumple el SNIS, por medio de los prestadores públicos y privados. Concluye que requerirle a su cartera que suministre un medicamento no resulta conforme a la normativa vigente. Sostiene que el Estado ha dado la asistencia a través de la creación de forma universal, abarcativa y solidaria, por medio del Sistema Nacional Integrado de Salud, especialmente por medio del Fondo Nacional de Salud. (Leyes No 18211 y 18131 respectivamente). Como corolario, de lo anterior, alega que el Estado no puede ser obligado más allá de lo que han dispuesto las leyes dictadas con aquellas bases constitucionales. Agrega que las múltiples condenas impuestas por el Poder Judicial, a través de las acciones de amparo, pone en riesgo todo el sistema financiero de la salud pública que debe ser protegido y de allí que también corresponda revocar la resistida. Agrega que en este tipo de proceso se juegan varios factores, pero no se configura un actuar ilegitimo en relación con la conducta del MSP, menos aún que el misma revista el carácter de manifiesto. Añade que el Sentenciante ha desconocido y desatiende absolutamente el proceso de evaluación de un fármaco para ser incluido como estrategia de tratamiento de una enfermedad en el sistema de salud, sin advertir la importancia de este proceso y su impacto en el sistema de salud. En definitiva, solicita se revoque la sentencia recurrida en base a los fundamentos expuestos en el cuerpo del presente escrito. 4) Sustanciado los recursos, a fs.223, compareció el representante legal de la parte actora, contestando el recurso de apelación interpuesto por el MSP e interponiendo excepción de inconstitucionalidad. En lo medular aboga por la confirmación de la apelada en los términos solicitados en la demanda, con costas y costos. Alega que comparte en su totalidad los argumentos esgrimidos en la sentencia de primera instancia en cuanto condena al MSP, y asimismo solicita se declare por la SCJ, la inconstitucionalidad de los artículos 7 de la ley 18335 y 45 de la ley 18211. 5) Atento a la inconstitucionalidad deducida, por auto No 4053 del 11 de diciembre del 2025, se dispuso la suspensión del proceso y la elevación de obrados a la SCJ, para su resolución. (fs.232) 6) Por Sentencia No. 1639 del 18 de diciembre del 2025, la SCJ, en mayoría y con discordia parcial; declaró inconstitucional respecto de la accionante, los artículos 7 inciso 2 de la ley No 18335 y el inciso final del artículo 45 de la ley 18211 y en consecuencia inaplicables a la parte actora. 7) Devueltos los autos a la sede natural, estando pendiente de decisión el recurso de apelación introducido oportunamente por el MSP por auto 814 del 27 de marzo del 2026, fs.248, franquear el mismo ante el Tribunal de Segunda instancia que por turno corresponda. Asignada esta Sala, los autos se recibieron el 7 de abril del 2026. Realizado el estudio correspondiente se acordó el dictado de la presente decisión. C O N S I D E R A N D O: I) El Tribunal, por el número de votos legalmente requerido (art. 61 de la Ley Nº 15.750), acordó por confirmar la apelada en cuanto condenó al MSP, a suministrar a la actora el fármaco que solicita, por los motivos que se expondrán. 2) De la documentación agregada en autos, consistente en informe del médico tratante Dra Silvana Tagliafico fs.3/4, historia clínica agregada de fs.8 a fs.144, de la declaración testimonial del Dra Tagliafico en audiencia, (fs.198), neumóloga tratante de la actora, resulta acreditado que ésta es una paciente de 55 años de edad jubilada anticipadamente por incapacidad física, usuaria de ASSE, que padece ASMA GRAVE NO CONTROLADA CON FENOTIPO TH2, EOSINOFIILICA Y SINTOMATICA. La actora padece asma desde su juventud, pero con el transcurso del tiempo, la patología evolucionó hacia una forma severa y cortico-dependiente, presentando un agravamiento progresivo sin períodos libres de síntomas, tanto diurnos como nocturnos, lo que derivó en la necesidad de tratamiento permanente con corticoides sistémicos. Dicha medicación le ha generado efectos adversos, tales como osteoporosis y supresión suprarrenal. En atención a la situación actual de su enfermedad, su médica tratante le indicó como tratamiento el fármaco Mepolizumab. El referido medicamento se encuentra registrado ante el Ministerio de Salud Pública a favor del laboratorio GlaxoSmithKline, tratándose de un fármaco de alto costo, el cual no puede solventar en virtud de sus ingresos, que ascienden a $ 9.226 mensuales. Agregó que efectuó las solicitudes correspondientes ante el Fondo Nacional de Recursos y el Ministerio de Salud Pública, las cuales fueron denegadas. Se acredito la existencia de evidencia científica respecto de la eficacia del medicamento solicitado y fundamentó la legitimación pasiva de los demandados. Dado que carece de medios económicos para poder acceder al mismo por sus propios medios, en función de la urgencia que significa el avance de la enfermedad, es que viene a promover la presente acción. Por su parte la médica tratante, Dra. Silvana Tagliafico, declaró ante la sede y sostuvo que la actora padece un asma de difícil control, persistiendo sintomática pese a recibir toda la medicación disponible, lo que ha afectado gravemente su calidad de vida, incluso obligándola a dejar de trabajar. Señaló que se trata de una enfermedad que puede volverse sistémica, afectando otros órganos si no se controla adecuadamente. Destacó que el mal control del asma incrementa significativamente el riesgo de morbimortalidad, llegando incluso a comprometer la vida de la paciente. Indicó que el tratamiento con Mepolizumab no cura la enfermedad, pero reduce el riesgo vital y permite disminuir el uso de corticoides, evitando sus efectos adversos. Concluyó que el suministro del fármaco es necesario y urgente, recomendando su administración por un período inicial de seis meses. No han sido objeto de controversia por la parte demandada, de acuerdo con los términos de las contestaciones de la demanda y lo actuado en audiencia de precepto, la situación médico-sanitaria del accionante, su diagnóstico, la gravedad de su estado de salud, así como la carencia de medios económicos para acceder a comprar el fármaco prescrito. El MSP, simplemente se limitó a efectuar una defensa de tipo formal, sin analizar el caso concreto de la paciente que incoa un tratamiento en protección de su salud y derecho a la vida. El centro de la controversia radica pues, en determinar, si ha existido ilegitimidad que revista la nota de manifiesta en el actuar de las demandadas, así como la existencia de otros medios judiciales o administrativos que permitan obtener el mismo resultado que el amparo. 3) La acción de amparo constituye una garantía de aquellos Derechos Humanos amenazados o eventualmente lesionados. Si bien no tiene una regulación expresa en nuestra Constitución, surge de una interpretación sistemática de los artículos 7, 72 y 332 de la misma. El instituto protege todos los derechos que surgen expresa o implícitamente de la Carta. La acción podrá ser deducida por cualquier persona contra todo acto, omisión o hecho de las autoridades estatales o paraestatales o particulares que en forma actual o inminente, lesione, restrinja, altere o amenace con ilegitimidad manifiesta cualquiera de sus derechos y libertades reconocidos por la Constitución (Art. 1o de la ley 16.011). Se trata de una acción residual en virtud de que sólo procederá cuando no existan otros medios judiciales o administrativos que permitan obtener el resultado perseguido, o que de existir, resulten claramente ineficaces. - La ley Nº 16011 del 19/12/1988, en su artículo 1 establece que: "Cualquier persona física o jurídica, pública o privada, podrá deducir la acción de amparo contra todo acto, omisión o hecho de las autoridades estatales o paraestatales, así como de particulares que en forma actual o inminente, a su juicio, lesione, restrinja, altere o amenace con ilegitimidad manifiesta, cualquiera de sus derechos y libertades reconocidos expresa o implícitamente por la Constitución...". En virtud de lo antes expuesto: estado de salud del actor, necesidad del tratamiento urgente, pertinencia de la indicación terapéutica impetrada, no deja duda alguna sobre la procedencia de la acción de amparo promovida, que es la única vía por la cual la actora puede obtener la protección de su derecho a la vida, a la salvaguarda de su salud, en tiempo y forma. 4) En cuanto a la falta de legitimación pasiva del FNR, la misma devino firme por falta de agravio. Distinta es la situación del MSP, y tal como ya fuere adelantado, esta Sala entiende que la negativa a proporcionar el fármaco solicitado por la Sra AA, fundándolo en razones administrativas u económicas, sosteniendo que la decisión debe basarse en criterios no sólo científicos sino de sustentabilidad del sistema, concluyendo que el MSP no tiene la obligación de proporcionar los medicamentos en forma directa, sino que debe estarse a la organización y normas que determinan la cobertura de los mismos; resulta ser un fundamento que a criterio de la sede colide con las normas constitucionales y legales a su respecto, por lo que contra ésta se mantendrá la condena. Ha sido debidamente acreditado en el subexámine, que el suministro del medicamento solicitado, es la única opción terapéutica indicada para el grave trastorno de salud padecido que pone en riesgo su vida. Se trata de un medicamento de alto costo, y no ha sido controvertido que el paciente no dispone de recursos suficientes para hacer frente al costo de dicho fármaco. Los altos cometidos asignados al MSP que refieren a preservar la salud y la vida, no pueden estar condicionados y menos aún por razones de índole económico, de sustentabilidad del sistema – cuando la eficacia para la enfermedad de la actora no ha sido discutida. No se pretende la inclusión genérica de los mismos, en el Formulario Terapéutico de Medicamentos, sino que le sea dispensado al paciente cuya necesidad ha surgido más que probada y no ha sido controvertida. Se pretende el cumplimiento por parte del MSP de su cometido de preservar la salud de los habitantes ante la solicitud de un paciente concreto, cuya vida depende de la decisión que se adopte, y precisamente, es esto último, lo que el MSP ha omitido valorar debidamente. La gravedad de la enfermedad del paciente determina, como es notorio, que no se cuente con tiempo y ello exige una respuesta inmediata, adecuada a esta especial circunstancia, que no ha sido brindada por parte del MSP. Ante tal evidencia, el demandado debió probar que por alguna razón no sería indicado en el caso concreto, no cumpliendo con la carga probatoria que lo gravaba, ignorando la gravedad de la enfermedad y la urgencia del caso, omisión que resulta manifiestamente ilegítima por vulnerar derechos fundamentales como el derecho a la vida y a la salud. Asimismo, y atento a la inconstitucionalidad declarada por la SCJ, de los artículos 7 inciso 2° de la Ley n° 18.335 y el inciso final del artículo 45 de la Ley N°18.211 y en consecuencia, inaplicables a la parte actora, resulta que en autos existe una indicación terapéutica avalada por la historia clínica, la declaración del médico tratante, quien indica como la mejor y única opción científica para el actor, por lo que la negativa (basada en argumentos formalistas) del MSP, constituyen un obrar manifiestamente ilegítimo 5) Así, este Tribunal cuenta con jurisprudencia en cuanto a esta situación jurídica, (Sentencias 37, 53 y 54/, 117 y 143/2020 en BJN, y Sentencias 18 y 32 del 2021), posición que se mantiene con su actual integración, entendiendo que : “… es indudable partir del reconocimiento de la existencia del derecho fundamental a la protección de la salud de las personas; que éste debe ser puesto en práctica por el Estado a través de todos los medios disponibles y en beneficio de todas las personas; que se debe garantir el igual acceso de cada persona a los cuidados necesarios de acuerdo con su estado de salud, a la continuación de los cuidados y a la mayor seguridad sanitaria posible. Tales derechos conforman la legalidad en sentido amplio del Estado constitucional de derecho como normas sustanciales y al igual que el principio de igualdad y otros derechos fundamentales, de modo diverso limitan y vinculan al poder administrador, excluyendo o imponiéndole determinados contenidos en su accionar reglamentario. Véase al respecto, sentencia de la Sala en LJU c. 138060). …Como señala LARENZ (Der. Civil, Parte General, p. 254 y ss, Jaen, 1978) a los derechos subjetivos les corresponden necesariamente deberes, limitaciones o vinculaciones jurídicas de otras personas o de todas las demás; el derecho subjetivo es equiparado con la posibilidad de su imposición mediante la acción, concluyendo que si la persona tiene un derecho subjetivo a ese bien, ello significa que éste le corresponde conforme a derecho. La ilegítima insatisfacción de un derecho subjetivo no es lesión de interés legítimo, sino violación de un derecho subjetivo para cuya protección procede acudir al Poder Judicial mediante acciones declarativas o de condena (CASSINELLI, El interés legítimo como situación jurídica garantida en la Constitución Uruguaya, Estudios en Homenaje al Prof. Sayagués Laso, p. 283 y ss.)”. La Sala asimismo ha señalado reiteradamente que: “I.- Es indiscutible partir del reconocimiento de la existencia del derecho fundamental a la protección de la salud de las personas; que éste debe ser puesto en práctica por el Estado a través de todos los medios disponibles y en beneficio de todas las personas; que se debe garantir el igual acceso de cada persona a los cuidados necesarios de acuerdo con su estado de salud y, particularmente, el derecho de acceso a los medicamentos necesarios forma parte esencial del derecho a la salud. II.- Tales derechos conforman la legalidad en sentido amplio del Estado constitucional de derecho como normas sustanciales y al igual que el principio de igualdad y otros derechos fundamentales, de modo diverso limitan y vinculan al poder administrador excluyendo o imponiéndole determinados contenidos en su accionar reglamentario. III.- En la interpretación y aplicación del decreto (Dec. del Poder Ejecutivo No. 265 de 2006) que aprobó el “Formulario Terapéutico de Medicamentos” la Administración estaba obligada a aplicar los principios y normas fundamentales antes enunciadas...”(Conf. Sentencia 18/2021, TAC 2do, IUE: 0002 -3760/2021). Como corolario de lo anterior y de acuerdo con la jurisprudencia mayoritaria se considera que la negativa del MSP a dar cobertura del medicamento solicitado por esta acción, encarta en la calificación de acción violatoria de derechos fundamentales (artículos 7, 44, 72 y 332 de la Constitución) con ilegitimidad manifiesta.- La protección de dichos derechos fundamentales a la salud de los habitantes exige la pronta; “… puesta a disposición de los pacientes de los medios necesarios para la curación o mejoramiento de la calidad de vida …”, por esto, el no suministro del medicamento o la demora en recibir este tratamiento farmacológico conlleva una amenaza actual y efectiva al derecho a la salud de la parte actora con la consecuente ilegitimidad manifiesta, amenazando provocar un daño irreparable o difícilmente reparable a su salud (artículos 7, 8, 44 de la Constitución; Ley 18.335; Ley 18.211; artículo 12 del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Protocolo de San Salvador; cfe. LJU, caso 17.408). La Constitución es norma de normas y su art. 44 no puede desconocerse en base a criterios utilitaristas que desatienden que toda persona es un fin en sí mismo, dejándola sin la necesaria cobertura farmacológica indicada, lesionándose su derecho a la salud. A la luz de las conclusiones que anteceden, considera el Tribunal que contando el actor con el respaldo médico exigible, la negativa del MSP configura ilegitimidad manifiesta que habilita la acción de amparo y la solución condenatoria tal como se resolvió en la instancia anterior.” (cfm sentencia No. SEF-0005-000144/2016 de la Sala en igual sentido sentencia SEF 0005-000003/2015 TAC 2). En virtud de todo lo expuesto, se desestiman los agravios esgrimidos por el MSP, manteniéndose la condena impuesta por la recurrida. 6) La correcta conducta procesal de las partes y la existencia de posiciones discordantes determinan que no corresponda efectuar especial condena al pago de las costas y costos de esta instancia (arts. 688 CC y 261 CGP). Por los fundamentos expuestos, normas citadas y lo dispuesto por los arts. 197, 198 y 257 del CGP, el Tribunal, por unanimidad de sus integrantes y por mayoría, F A L L A: Confirmase la recurrida, sin especial condena en la instancia. Honorarios fictos tres Bases de Prestación y Contribución.- Notifíquese a las partes en el domicilio electrónico.- Oportunamente, devuélvase a la Sede de origen con las formalidades de estilo.- Rosario Sapelli Ministra Pablo Benítez Ministro Patricia Hernández Ministra