Sección
Considerando
I) El Tribunal, por unanimidad -art. 61 de la Ley N° 15.750-, habrá de amparar el recurso de apelación promovido por el FNR y, en su mérito, revocará parcialmente la sentencia de primera instancia sólo en cuanto no hizo lugar a la excepción de falta de legitimación pasiva propuesta por dicho demandado, desestimando la acción promovida a su respecto, por los fundamentos que se desarrollarán a continuación.
II) El caso de autos.
En el subexámine se presentó el Sr. AA, de 52 años de edad, promoviendo acción de amparo contra el Estado – Ministerio de Salud Pública (en adelante, MSP) y el Fondo Nacional de Recursos (en adelante, FNR).
Manifestó el promotor ser portador de Linfoma no Hodgkin de la zona marginal, siendo asistido en dependencias de ASSE.
Consultó por reiteradas infecciones, fiebre y otros síntomas. En septiembre de 2025 se constató neumonía aguda con derrame pleural y absceso pulmonar, por lo que fue internado en el Hospital Maciel. Se le practicó biopsia pulmonar que confirmó el diagnóstico de Linfofoma no Hodgkin de la zona marginal.
En la actualidad su médica tratante le indicó la necesidad de iniciar tratamiento en base a Rituximab.
Todo lo que viene de reseñarse ha sido debidamente acreditado en autos mediante el informe médico que luce en fs. 1/2, resultancias de la historia clínica del actor (fs. 3/97) y declaración de la médica tratante Dra. Denissse Simovich (audiencia del 17/X/2025, pistas de audio Nos. 4, 5 y 6).
III) Sabido es que el tribunal superior solo podrá ingresar al examen de aquellos puntos respecto de los cuales existe agravio del impugnante, no pudiendo abordar el análisis de cuestiones consentidas por los contendientes (cfme. Giuffra, Carolina, en “Los recursos judiciales en el C.G.P.”). Ello por cuanto “…El agravio es la medida de la apelación… El juez de la apelación no tiene más poderes que los que caben dentro de los límites de los recursos deducidos. No hay más efecto devolutivo que el que cabe dentro del agravio y del recurso: ‘tantum devolutum quantum appellattum” (E.J. Couture en “Fundamentos del Derecho Procesal Civil”, Aniceto López Editor, Buenos Aires, 1942, pág. 218).
Bajo tales premisas, ingresando al estudio de la impugnación, inicialmente, corresponde tener presente que no fue objeto de agravio el diagnóstico de la enfermedad que aqueja a la actora ni su gravedad, así como tampoco fue cuestionada la pertinencia del tratamiento médico propuesto a la paciente, el costo del medicamento reclamado y los ingresos económicos de la accionante. En consecuencia, quedan fuera del objeto de la apelación las cuestiones que vienen de referirse.
IV) Como fuera señalado supra, el co-demandado FNR interpuso recurso de apelación, agraviándose –en lo sustancial- por la solución desestimatoria que en la atacada se arribó en relación a la excepción de falta de legitimación pasiva que interpusiera al contestar la acción.
Con la finalidad de otorgar certeza a los derechos de los usuarios del Sistema Nacional Integrado de Salud, por Decreto N° 265/006 fue aprobado el Formulario Terapéutico de Medicamentos (FTM) como “lista positiva de medicamentos de alto valor terapéutico, destinados a resolver el tratamiento farmacológico de los problemas sanitarios relevantes de acuerdo al perfil socio-epidemiológico nacional” (
CONSIDERANDO:
III), como “el conjunto de prestaciones de cobertura farmacológica, reuniendo los medicamentos necesarios para atender las indicaciones terapéuticas de los pacientes de instituciones y servicios de salud comprendidos en el ámbito de aplicación definitivo por el artículo 3” (art. 7 de la Ley 18.211). El mismo se integra por cuatro anexos. En el Anexo III figuran, precisamente, los medicamentos que deben ser prestados por el FNR y por la Comisión Honoraria de Lucha Antituberculosa y Enfermedades Prevalentes, según protocolos, guías y reglamentaciones que indique el mismo FNR (artículo 4 Decreto N° 265/2006). A su vez, su incorporación habrá de estar sujeta a las previsiones del ámbito del artículo 462 de la Ley 19.355 (D.O. del 30/XII/2015).
En el caso, se sostuvo en la recurrida -en términos que no merecieron agravios- que el FNR financia el medicamento requerido “...para otras patologías...” (fs. 174). Por su parte, el MSP al contestar la acción y en su recurso de apelación sostiene que “Conforme surge acreditado en el presente proceso, la prestación reclamada no se encuentra incorporada en el F.T.M. para la patología del reclamante” (fs. 182 vto.).
Siendo como viene de señalarse, por tratarse de un caso sustancialmente idéntico al presente -con las naturales adecuaciones- resultan trasladables los conceptos expresados por la Sala en Sentencia N° 222/2024:
“En cuanto a la legitimación pasiva del FNR, el agravio expuesto por éste es de recibo, pues tal como se acredita con las respectivas resoluciones del MSP, éste no incluyó para la patología que padece la actora, ni el Rituximab ni la Bendamustina. Ver Resoluciones glosadas de fs. 261 a 267 inclusive,
POR TANTO:
este co demandado no tiene obligación alguna a servir los fármacos a la solicitante. Esta Sala tiene jurisprudencia constante en hipótesis de pretensiones de suministro de medicamentos no incluidos en el FTM para la patología de la paciente, en el sentido de considerar que este co demandado carece de legitimación pasiva. Así la BENDAMUSTINA, fue incluido en el FTM, para otras enfermedades (fs.266 vto) y no para la que padece la actora y por último el RITUXIMAB, hubo variaciones en su cobertura, pero nunca se lo incluyo para la patología que padece la accionante.
Es así, que de acuerdo a las resultancias de obrados, se considera que este demandado no puede realizar más que aquello que le está legalmente permitido en virtud de su naturaleza jurídica, más allá que éste lo cumpla o no, el Poder Judicial no puede imponerle hacer por condena una conducta ilegal o antirreglamentaria.
Consecuentemente, de la normativa invocada y suficientemente explicitada por el demandado FNR emerge que el cometido de la Institución es la cobertura financiera de medicamentos y técnicas terapéuticas siempre y cuando se hayan cumplido todas las exigencias que el sistema prevé (Ley No. 16.343, decreto reglamentario No. 358/993, Art. 313 de la Ley No. 17.930 y Decreto No. 265/006).
El FNR no es un organismo asistencial sino financiador y de conformidad con el principio de especialidad de todo organismo público, no puede realizar sino las actividades derivadas de su definido marco competencial.
Como ha sostenido el TAC 6º en sentencia número 209/009 “en la medida en que la conducta del FNR se adecuó al marco normativo que lo regula no puede configurarse la ilegitimidad manifiesta que reclama la ley como presupuesto del amparo.” (publicada en BJN).
En definitiva, no encontrándose dentro de la cobertura a la que el Fondo Nacional de Recursos está legal y reglamentariamente obligado el suministro del fármaco reclamado en autos, cabe concluir que el mismo carece de legitimación pasiva en este proceso, por lo que se amparará el recurso en estudio, revocando la decisión de primera instancia en este orden, desestimándose la demanda a su respecto.
V) El codemandado MSP expresa agravios que -en lo sustancial- refieren a que, estando al tenor de lo dispuesto por el art. 1° de la Ley N° 16.011, con su actuación no ha incurrido en acto, hecho u omisión que merezca calificarse como manifiestamente ilegítimo, tal como se postula en la decisión de primera instancia.
V.a.- Como ha expresado la Sala en múltiples pronunciamientos, la acción de amparo es aquella deducida a fin de obtener la protección de un derecho o libertad expresa o implícitamente reconocidos por la Constitución y que aparece lesionado o amenazado con ilegitimidad manifiesta por un acto, hecho u omisión de autoridades estatales o paraestatales o por particulares; asegurando su pronto restablecimiento en ausencia de otros medios legales aptos para subsanar la situación (cfe. Bidart Campos en “Régimen Legal y Jurisdiccional del Amparo”, 1968; LJU: casos 12.673, 13.194; Simón, Luis en “Formas Diferenciadas de Tutela en el Proceso Civil Uruguayo” en “Estudios de Derecho Procesal en Homenaje a Adolfo Gelsi Bidart”, FCU, 1999, págs. 571-578).
La acción de amparo ha sido calificada por Sagüés como un instituto de carácter excepcional y residual, reservado a las delicadas y extremas situaciones en las que por falta de otros medios legales de defensa, peligra la protección de derechos fundamentales (en “Acción de Amparo”, pág. 166).
La procedencia de la acción de amparo está preceptivamente supeditada a la verificación de determinados presupuestos de admisibilidad de carácter subjetivo y objetivo, los cuales habrán de configurarse en una relación de complementariedad, debiendo ocurrir en su totalidad con tal modalidad a propósito del hecho, acto u omisión denunciada por el interesado como susceptible de la mentada protección (cfme. RUDP, Año 2005, nro. 1, caso 650).
En este sentido, de los artículos 1, 2 y 4 de la Ley No. 16.011 resultan los presupuestos objetivos del amparo, que son los siguientes: (a) acto, hecho u omisión actual, presente, real y efectivo que provoque; (b) lesión, restricción, alteración o amenaza actual o inminente, inevitable e irreparable al titular de (c) un derecho o libertad esencial de rango constitucional o legal, con (d) ilegitimidad manifiesta; (e) provocando o amenazando provocar un daño irreparable o difícilmente reparable; (f) inexistencia de otros medios judiciales o administrativos que permitan obtener el mismo resultado; y (g) que la demanda haya sido interpuesta dentro del plazo de caducidad de treinta días contados a partir de la fecha en que se produjo el acto, hecho u omisión (cfme. LJU, caso 15.708; Viera, Luis en “Ley de Amparo”, edit. Idea, 2ª edición, 1993, págs. 11-22).
Por su parte, los presupuestos subjetivos aludidos en el artículo 1 de la Ley No. 16.011 están referidos a las partes, detentando legitimación causal activa cualquier persona física o jurídica, pública o privada, titular del derecho o libertad lesionados o amenazados, y detentando legitimación causal pasiva las autoridades estatales, paraestatales o los particulares.
V.b.- Aplicados tales conceptos al caso en estudio emerge que la acción de amparo deducida por el Sr. AA contra el MSP cumple con los requisitos exigidos por la norma legal en que se sustenta la acción.
La parte actora fundamentó la acción de amparo que instauró el 14/X/2025 en la lesión del derecho fundamental a la vida y a la salud a través de actos y omisiones manifiestamente ilegítimos que atribuye al MSP consistente en la negativa a prestarle asistencia financiera para la adquisición o suministro del medicamento de alto costo Rituximab, que le fuera prescripto por el equipo médico que le asiste en dependencias de ASSE como tratamiento de la grave enfermedad que padece, esto es, Linforma no Hodgkin de la zona marginal.
El MSP no controvirtió la patología que padece el promotor, así como tampoco cuestionó la eficacia del tratamiento propuesto al actor por su médica tratante y la evidencia científica que respalda el consejo médico, esto es, la administración del medicamento Rituximab para el abordaje de la gravísima enfermedad que padece.
Ante esta situación, cobra vigencia la obligación impuesta por la Constitución al Estado de suministrar medios de asistencia “a los indigentes o carentes de recursos suficientes” (artículo 44 inciso 2º) y los correlativos derechos fundamentales al goce de la vida, a la salud y demás derechos inherentes a la personalidad humana, la que tiene un alcance mucho más amplio al que el MSP ensayó otorgarle en oportunidad de interponer su recurso de apelación.
Véase que el derecho a la salud es un derecho fundamental garantizado por el artículo 44 de la Constitución y por normas de fuente internacional como el artículo 10 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador), consagra el derecho de toda persona a la salud, “…entendida ésta como el disfrute del más alto nivel de bienestar físico, mental y social.- Agrega que con el fin de hacerlo efectivo, las partes se comprometen a reconocer la salud como un ‘bien público’ y particularmente, a adoptar las medidas concretas que promuevan la atención integral de toda su extensión…” (Blengio Valdés, Mariana en “Principio de Progresividad en relación al Derecho a la Salud y sus consideraciones desde la ética y el derecho” en Revista de Derecho Público, Año 27, nro. 54, diciembre 2018, págs. 124-125; Díaz Fernández, Hugo en “El Amparo Sanitario en el Derecho Uruguayo. Aportes Básicos para su Sistematización” en LJU, Tomo 149 (abril 2014), págs. JC37-JC72; Ley No. 13.751; Ley No. 16.519).
En este marco, “Se ha dicho que ‘en el Estado democrático donde los gobernantes surgen por elección de los ciudadanos, ellos son los responsables directos de que no existan desigualdades en el acceso a los bienes relacionados con la salud que deben ser considerados dentro de los Derechos Humanos”. Frente a esta obligación estatal, cada individuo cuenta con el derecho a que “…objetivamente, se le haga disponible todo lo necesario para el acceso al estado de bienestar completo, mediante las políticas y medidas de acción positiva que resulten conducentes’, al decir de Bidart Campos” (Müller, Enrique en “La equidad en los servicios de salud” en Revista Crítica de Derecho Privado, nro. 1, págs. 129-146). “…con este propósito deben realizar todos aquellos pasos que conduzcan a los más adecuados tratamientos, priorizando los derechos de los pacientes” (TAC 2º Turno, Sentencia T.A. Civil No. 216/018-2; cfme. Sentencia T.A. Civil No. SEF-0005-000003/2015-2, entre otras).
Entonces, partiendo de las premisas consistentes en: la consideración del derecho a la salud como un derecho fundamental garantizado constitucionalmente, que vincula la Ética y el Derecho y que ni siquiera fue cuestionada por el MSP la eficacia del medicamento de alto costo Rituximab a fin de combatir la enfermedad que padece el Sr. AA; permiten concluir que el co-demandado MSP no puede so pretexto de aspectos administrativos o contables, que él mismo regula, limitar el derecho constitucional a la salud de sus habitantes (entre otros derechos fundamentales). Esto conduce a concluir que la negativa del MSP a su suministro a la parte actora comporta por sí sola una manifiesta ilegitimidad por afectación de su derecho constitucional a la salud, a la asistencia sanitaria integral y de calidad. Medicamento que, en la especie, aparece como una chance cierta de mejoría en la sobrevida global y calidad de vida del actor.
La protección de dichos derechos fundamentales de los habitantes exige la pronta “…puesta a disposición de los pacientes de los medios necesarios para la curación o mejoramiento de la calidad de vida…”, por esto, la no prestación del tratamiento suministro o la demora en recibirlo conlleva una amenaza actual y efectiva al derecho a la salud de la parte actora con la consecuente ilegitimidad manifiesta, amenazando provocar un daño irreparable o difícilmente reparable a su salud (artículos 7, 8, 44, 72 de la Constitución; artículos 10, 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; Protocolo de San Salvador; artículo 4 Ley No. 18.331; cfme. LJU: casos 15.510; 17.408; TAC 2º Turno, Sentencias: Sentencia T.A. Civil No. SEF-0005-000088/2016-2, Sentencia T.A. Civil No. 92/018-2, Sentencia T.A. Civil No. 14/019-2, Sentencia T.A. Civil No. 94/019-2, Sentencia T.A. Civil No. 156/019-2).
V.c.- Sostiene el recurrente que “El incremento sostenido de reclamos judiciales a través de la vía de amparo, evidencia una posible violación al principio de separación de poderes...” (fs. 183 vto.).
El agravio no es de recibo. Al respecto corresponde tener presente lo expresado por la Sala en Sentencia N° 274/2022, cuyos términos –con las naturales adecuaciones- resultan trasladables al subexámine: “Con la decisión judicial no se violenta la separación de poderes, ya que no se le ordena al Estado-MSP que incluya los fármacos en el FTM, lo único que se le pide es que el actor no se vea privado de recibir el tratamiento médico indicado el cual sería beneficioso asegurándole una mejor calidad de vida, no pudiendo lamentablemente acceder al medicamento por carecer de los recursos económicos necesarios; por lo cual es obligación del Estado velar por ello, por estar consagrado constitucionalmente” (publicada en BJN).
V.d.- Finalmente, el agravio expresado por el MSP fundado en que la condena de marras supone la imposición de actuar en violación de lo previsto por el artículo 7 inciso 2º de la Ley No. 18.355 y artículo 45 de la Ley N° 18.211, se desvaneció en tanto por sentencia de la Suprema Corte de Justicia N° 1519 del 11/XI/2025 recaída en autos (fs. 218/219), dichas normas fueron declaradas inconstitucionales y consecuentemente inaplicables al presente caso.
VI) La correcta conducta procesal de las partes determinan que no corresponda efectuar especial condena al pago de las costas y costos de esta instancia (arts. 56 y 261 del Código General del Proceso y art. 688 del Código Civil).
Por los fundamentos expuestos y lo dispuesto por artículos 7, 8, 44, 72 y 332 de la Constitución de la República, Leyes Nos. 9.202, 15.181, 16.011, 17.930, 18.211, 18.335, 19.355, los artículos 6, 133, 137, 139.1, 140, 141, 154, 197 y 198 del Código General del Proceso, Decretos Nos. 265/2006, 289/009, 4/2010, 130/2017 y 465/009 y Decreto No., y demás normas concordantes y complementarias, el Tribunal
FALLA:
REVÓCASE PARCIALMENTE LA SENTENCIA DEFINITIVA DE PRIMERA INSTANCIA N° 106/2025, DEL 20 DE OCTUBRE DE 2025, SÓLO EN CUANTO NO AMPARÓ LA EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN PASIVA OPUESTA POR EL FONDO NACIONAL DE RECURSOS. EN SU LUGAR, AMPÁRASE LA MISMA Y EN SU MÉRITO, DESESTÍMASE LA DEMANDA RESPECTO DE DICHO CO-DEMANDADO.
SIN SANCIÓN PROCESAL EN LA INSTANCIA.
NOTIFÍQUESE PERSONALMENTE EN LOS DOMICILIOS ELECTRÓNICOS CONSTITUIDOS POR LAS PARTES.
OPORTUNAMENTE, DEVUÉLVASE A LA SEDE DE PROCEDENCIA.
Patricia Hernández
Ministra
Rosario Sapelli
Ministra
Pablo Benítez
Ministro
Sección
Fallo
la acción de amparo debió ser desestimada en todos sus términos.
- El Estado ha dado pleno cumplimiento a Io dispuesto en el art. 44 de la Constitución, en la medida que:
a) dictó el marco normativo que asegura el acceso a los prestadores de salud y al elenco de prestaciones médicas determinadas por el Poder Ejecutivo;
b) inició diversos procesos de actualización del P.I.A.S. y del F.T.M., pudiendo citarse entre otras las recientes Ordenanzas Ministeriales N° 277 del 19/03/2019, 413 de 12/04/2019, 577 de 22/05/2019, 685 de 05/06/2019, 876 de 19/07/2019, 1003 de 15/08/2019, 1257 de 03/10/2019, 1543 de 19/11/2019, 1706 de 27/12/2019, 172 de 28/02/2020, 173 de 28/02/2020, 1938 de 28/12/2021, 1304 de 20/09/2022, 1960 de 28/12/2022, 1961 de 28/12/2022 y los Decretos N° 196/2021 y 360/2021 del 28/10/2021, así como los convenios para garantizar el acceso a Spinraza;
c) estableció un régimen de financiación solidario. garantizando a toda persona la posibilidad de acceder a un prestador privado;
d) creó un prestador de salud público (A.S.S.E.). encargado de proporcionar asistencia a quienes carecen de recursos suficientes para acceder a uno privado.
Por lo tanto, habiéndose cumplido los cometidos asignados por el constituyente y garantizado el derecho a la salud, no puede concluirse que haya existido ilegalidad (como lo hace /la sentencia), y mucho menos que la misma sea "manifiesta".
- “Conforme surge acreditado en el presente proceso, la prestación reclamada no se encuentra incorporada en el F.T.M. para la patología del reclamante. Por lo tanto, no debió imputarse ilegalidad alguna al Estado” (fs. 182 vto.).
- El MSP no cuenta con atribuciones para suministrar directamente medicamentos a la población.
- “El incremento sostenido de reclamos judiciales a través de la vía de amparo, evidencia una posible violación al principio de separación de poderes...” (fs. 183 vto.).
En definitiva, solicita se revoque la recurrida y se desestime en todos sus términos la demanda de amparo impetrada en autos.
3) El Fondo Nacional de Recursos (en adelante: FNR) interpuso recurso de apelación contra la decisión de primer grado en los términos que surgen de la pieza escrita agregada en fs. 186/188 vto.
Resumidamente, sostuvo:
- Que le agravia la recurrida en tanto incurriendo en una errónea interpretación del derecho y errónea valoración de la prueba desestima la excepción planteada por el FNR al contestar la acción.
- El fármaco Rituximab no ha sido incorporado en el FTM para la patología del actor. Concretamente, el fármaco ha sido exclusivamente incluido en los siguientes casos de linfoma no Hodgkin B (LDGCB, folicular y manto) (Ordenanza 908/2013), no incluyéndose el tratamiento del Linfoma no Hodgkin “...de la zona marginal”.
- “... la sentencia causa agravio a mi representada, porque ha sido la situación clínica de la parte la que excluye su patología de la financiación dispuesta en el FTM, concretamente si bien padece linfoma no hodgkin es de la zona marginal. Normativa referida es clara al sólo incluir en el FTM el fármaco para el linfoma no Hodgkin B LDGCB, folicular y manto, por lo tanto respecto del FNR, no hay violación del principio de igualdad y menos de ningún derecho constitucional, simplemente mi representado (no tenía otra opción) que apegarse a la normativa, extremo que también acredita que no hubo una actuación manifiestamente ilegitima.” (fs. 186 vto.).
- Siendo como viene de referirse, el FNR carece de legitimación pasiva en la presente causa.
- Además, no existió nada en el accionar del FNR en el caso que pueda ser tildado de ilegítimo y mucho menos, de manifiestamente ilegítimo.
En definitiva, solicita se revoque la sentencia recurrida, acogiendo la excepción de falta de legitimación pasiva oportunamente opuesta y se desestime la demanda a su respecto.
4) Conferido traslado de los recursos (Dec. N° 3881/2025, del 22/X/2025, fs. 190), el mismo fue evacuado por la representante de la parte actora en los términos que surgen de la pieza escrita agregada en fs. 194/204, abogando por el mantenimiento de la decisión impugnada en todos sus términos. Además, en la misma oportunidad, promovió por vía de excepción la declaración de inconstitucionalidad de lo dispuesto por los arts. 7 inc. 2° y 10 de la Ley N° 18.335 y arts. 45 inciso final y 51 lit. B de la Ley N° 18.211.
Por providencia Nº 4080/2025, del 4 de noviembre de 2025, la Sede de primer grado dispuso la suspensión del proceso y la elevación de los autos para ante la Suprema Corte de Justicia (fs. 205), quien –en definitiva- se pronunció mediante Sentencia N° 1519, del 11 de diciembre de 2025 por la cual resolvió: “Decláranse inconstitucionales los arts. 7 inc. 2° de la Ley N° 18.335 y el inciso final del artículo 45 de la Ley N° 18.211 y, en consecuencia, inaplicables a la parte actora.- Desestímase el excepcionamiento respecto de los artículos 51 literal B de la Ley N° 18.211 y 10 de la Ley N° 18.335. (...)” (fs. 218 vto.).
Devueltos los autos para ante la Sede a quo, ésta dispuso el franqueo de la vía recursiva promovida en autos para ante el Tribunal de Apelaciones en lo Civil que por turno corresponda, con efecto no suspensivo (cfme. Decreto N° 1006/2026, del 13/IV/2026, fs. 227).
Los autos fueron recibidos por ésta Sala en lo Civil de Segundo Turno el 14 de abril de 2026 (cfme. 232).
Culminado el estudio y puestos los autos al Acuerdo, se procede al dictado de la presente sentencia definitiva de segunda instancia.