AA c/Ministerio de Salud Pública y otro-Amparo- Medicamentos

Para sentencia interlocutoria de segunda instancia, en estos autos caratulados: “AA c/Ministerio de Salud Pública y otro-Amparo- Medicamentos”, IUE: 2-21513/2026, venidos a conocimiento de este Tribunal en apelación de la sentencia No 1647/2026 dictada el 24 de marzo de 2026 por el Dr. Pablo Rochón Sevrini, Juez Letrado de Primera Instancia de Salto de 5° Turno.

1.- La sentencia interlocutoria N° 1647/2026 desestimó in limine la acción de amparo por considerarla manifiestamente improcedente. 2.- A fs. 39 compareció la promotora, Sra. BB e interpuso recursos de reposición y apelación en subsidio, manifestando que es cierto que existe un procedimiento iniciado por esa parte con fecha 23/02/2026, pero como se expresó en la demanda, esta vía no es eficiente para asegurar el derecho constitucional a la salud de su representada. Afirma que es postura incambiada del Ministerio de Salud Pública la respuesta negativa a ese tipo de solicitudes, alegando que el medicamento no se encuentra registrado ante el Formulario Terapéutico de Medicamentos, por lo que la existencia del trámite no implica una vía hábil de protección de su derecho a la salud y a la vida. Sostiene que se cumple a cabalidad lo establecido en el artículo 2 de la ley 16.011, en cuanto a que la acción de amparo deberá proceder cuando los otros medios existentes fueren claramente ineficaces para la protección del derecho en juego. Cita jurisprudencia y afirma que no es razonable que se les exija cumplir con una vía administrativa ineficaz, donde el mero paso del tiempo agrava considerablemente la calidad de vida de una niña de 3 años, que no tolera ya el padecimiento de su enfermedad. Expresa que aún si se esperase la resolución de la petición ante el MSP, es de público conocimiento que estas son rechazadas de forma automática por los argumentos que expuso. Solicita en definitiva, que se revoque la impugnada y se haga lugar a la acción de amparo. 3.- Por resolución N°1651/2026 del 24 de marzo de 2026, se mantuvo la impugnada y se franqueó la Alzada con efecto suspensivo. 4.- Recibidos los autos en este Tribunal el 27 de marzo de 2026 se dispuso el pase a estudio simultáneo de las Señoras Ministras y cumplido, se procede al dictado de la sentencia.

1.- La Sala, por el voto necesario de sus miembros, revocará la sentencia impugnada por resultar de recibo los agravios esgrimidos. 2.- En los presentes, compareció la señora BB en representación de su hija AA, nacida el 5/7/2022, a promover acción de amparo contra el MSP y el FNR. Afirmó que la niña fue diagnosticada con Dermatitis Atópica Severa de evolución crónica. Que la patología se califica como una enfermedad inflamatoria inmunomediada, manifestándose en la piel y provocando reacciones alérgicas esporádicas que provoca picazón y malestar en la niña, al punto de no lograr conciliar el sueño. Debido a que la medicación con que está siendo atendida no resulta efectiva para mitigar la enfermedad, la Doctora Mariela Averez, grado 5 de la UDELAR, ha indicado el uso del medicamento DUPILUMAB, como única posibilidad de combate de la enfermedad y protección de la vida de la niña. Afirma que el medicamento no se encuentra incluido en el Formulario Terapéutico de Medicamentos y que su costo asciende a U$S 1.131 mensuales más impuestos. Expresó que en virtud de que el medicamento no se encuentra incluido en el FTM su prestador de salud indicó la procedencia de una solicitud administrativa ante el Ministerio de Salud Pública a efectos de lograr la autorización para la compra del mismo, trámite que fue iniciado en Salto según copia que agrega. Afirma que a la fecha no se ha obtenido respuesta del MSP, pero es postura incambiada de dicha cartera la respuesta negativa a este tipo de solicitudes, alegando que el medicamento no se encuentra registrado en el FTM. Ofrece prueba y finalmente solicita se condene a los demandados a suministrar a la actora el medicamento DUPILUMAB en un plazo de 24 horas, de acuerdo a las indicaciones que formule el equipo médico tratante y durante todo el tiempo que lo indique. 3.- Resolución impugnada-naturaleza: En primer término debe señalarse que la resolución impugnada N°1647/2026, que rechazó in limine el accionamiento de amparo, constituye una sentencia interlocutoria que pone fin al proceso y por ende susceptible de ser impugnada mediante recurso de apelación con efecto suspensivo. El artículo 119.2 del CGP dispone que si el tribunal estimare que la demanda es manifiestamente improponible, podrá rechazarla de plano en forma fundada. A decir del Dr. Tarigo “Manifiestamente improponible, es, pues, la demanda en la que se contiene una pretensión que claramente es inadmisible para el Derecho positivo vigente a la fecha de la presentación. La ley exige que tal improponibilidad sea manifiesta, esto es, notoria, evidente, patente, clara, y exige, además, que la resolución que la rechace sea fundada” (cf. Tarigo.E.Lecciones de Derecho Procesal Civil-T.I-FCU). En cuanto al procedimiento, el de amparo previene en su artículo 10: “...El Juez elevará sin más trámite los autos al superior cuando hubiere desestimado la acción por improcedencia manifiesta y lo sustanciará con un traslado a la contraparte, por tres días perentorios, cuando la sentencia apelada fuese la definitiva”, por lo que en esta materia específica no procede dar traslado del recurso interpuesto, a diferencia de lo que sostiene unánimemente la doctrina para el régimen general de rechazo liminar. 4.- Sentencia impugnada y apelación: La impugnada fundó el rechazo liminar en que “...es necesario para la tramitación que exista un acto administrativo, el cual, como señala la actora fs. 19, todavía está en trámite, por lo que no ingresa en los parámetros legales del art. 195 del CNA. En base a lo expuesto se rechazará “in limine” la acción impetrada, por ser manifiestamente improcedente dado que no existe acto administrativo a la fecha que amerite la acción de amparo” (fs.36). Por su parte, la actora se agravió en el entendido de que no es razonable que se les exija cumplir con una vía administrativa ineficaz, donde el mero paso del tiempo agrava considerablemente la calidad de vida de una niña de 3 años, que ya no tolera el padecimiento de su enfermedad. Expresa que aún si se esperase la resolución de la petición ante el MSP, es de público conocimiento que estas son rechazadas de forma automática por los argumentos que expuso. 5.- Quienes suscriben la presente sentencia consideran de recibo los agravios esgrimidos por la accionante. La acción de amparo en nuestro derecho se encuentra regulada por la ley 16.011, disposición que se encarga de establecer cuáles son los requisitos procesales de admisibilidad y los elementos subjetivos y objetivos a exigir para habilitar el proceso y llegar a la resolución. El fin de este instituto consiste en una protección rápida de los derechos fundamentales e inherentes a la persona humana con fuente constitucional (amparo es un sinónimo de protección), en aquellas situaciones en que los mismos se vean lesionados o amenazados por un actuar manifiestamente ilegítimo y para lo cual no existan otros medios eficaces. Casinelli Muñoz afirma que “la Constitución contiene una promesa, y el encargado de cumplir y hacer cumplir dicha promesa, evitando que se torne ilusoria, es el sistema orgánico Poder Judicial, titular de la función jurisdiccional...siendo el amparo una especie más de los institutos constitucionales de protección” (según cita de D.Ochs-“La Acción de Amparo”). Y podemos agregar a lo expresado por el ilustre constitucionalista, que se trata de un medio de protección especial, caracterizado por su sumariedad, para actuar en forma rápida en aquellos casos en que de lo contrario se produciría un daño irreparable a uno de los derechos protegidos y siempre y cuando no exista otra vía para lograr el mismo fin. Pero además de los requisitos de procedibilidad que prevé el artículo 1 de la ley 16011, es decir que se trate de atacar un acto, omisión o hecho de las autoridades estatales, paraestatales o de particulares que en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con ilegitimidad manifiesta, cualquiera de sus derechos y libertades reconocidos expresa o implícitamente por la Constitución (Artículo 72), con excepción de los casos en que proceda la interposición del recurso de "habeas corpus", debemos considerar las limitantes que prevé el artículo 2. El artículo 2 expresamente dispone: “La acción de amparo sólo procederá cuando no existan otros medios judiciales o administrativos que permitan obtener el mismo resultado previsto en el literal B) del Artículo 9o o cuando, si existieren, fueren por las circunstancias claramente ineficaces para la protección del derecho. Si la acción fuera manifiestamente improcedente, el Juez la rechazará sin sustanciarla y dispondrá el archivo de las actuaciones”. Fundado en esta limitante el Sr. Juez A quo rechazó in limine la acción instaurada, expresando que la acción impetrada es manifiestamente improcedente dado que no existe acto administrativo que amerite la acción de amparo (fs.36). La Sala se permite disentir con el primer grado, en tanto, tal como lo expresa el Dr. Risso Ferrand, para que no proceda el amparo se exige que exista otro medio que permita obtener el mismo resultado, esto es, en contenido, efectividad y rapidez (cf. Martín Risso Ferrand-Amparo, en Procesos Constitucionales-RUDP-pág.127 y vto.). Y sigue diciendo el constitucionalista que es obvio que un juicio ordinario no constituye un medio idóneo que excluya el amparo, ya que sabido es que el juicio ordinario en nuestro país no suele insumir menos de un año. Del mismo modo, tampoco resulta idónea la vía recursiva que prevé el artículo 317 de la Constitución y reglamentada por ley 15.869, ya que basta advertir que la autoridad administrativa cuenta con 150 días para expedirse frente al recurso de revocación, que en muchos casos vencen sin que se expida. El mismo razonamiento realiza respecto de la acción de nulidad ante el TCA, también considerándola inidónea (no eficaz). En el mismo sentido el Dr. Ochs expresa que los actos administrativos son pasibles de impugnarse por la vía de amparo, en virtud de que el artículo 1 de la ley 16.011 lo habilita. Por otra parte, agrega que si postulásemos que los recursos administrativos son protección suficiente que permite descartar el amparo, este último caería en el absurdo de la inoperatividad. Y citando a Cajarville Peluffo manifiesta que es debido desmitificar a los recursos administrativos, que lejos de configurar un instrumento de garantía para los derechos de los administrados, son un irritante privilegio de los entes estatales ejercientes de función jurídica administrativa consistente en retardar el acceso de aquellos a la jurisdicción (Cf. Daniel Ochs.La acción de amparo-FCU- pags. 70 y ss.). 6.- Es así que, tal como venimos de decir, no cualquier medio puede considerarse como adecuado para restituir los derechos en los términos de celeridad y eficacia que impone la acción de amparo. En el caso además, debemos resaltar la especial situación de protección, en tanto está en juego la salud de una niña pequeña, a la que se le pretende restituir su derecho a vivir una vida digna mediante el tratamiento adecuado a su patología. Bajo tal contexto, exigir plantear en forma previa y como requisito de procedencia de la acción de amparo, los recursos administrativos previstos en el artículo 317 de la CN y en su caso, posterior acción de nulidad ante el TCA, implicaría desvirtuar el cometido del amparo, que como dijéramos, constituye una vía rápida de protección frente a una supuesta ilegitimidad de la Administración. Tal posición incluso ha sido sostenida por el propio Ministerio de Salud Pública, en primer término a través de la aprobación de un proceso administrativo abreviado para solicitudes de suministro de medicamentos, dispositivos terapéuticos o estudios diagnósticos no comprendidos en el Plan Integral de Atención a la Salud (PIAS-FTM), a través de la Resolución N° 09/12/2015 y su modificativa 26/08/2016. Y posteriormente al asentar su criterio respecto de las peticiones administrativas en el marco de los procesos de amparo por medicamentos y procedimientos de alto precio, en los siguientes términos: “...de acuerdo a lo informado por la Dirección de la División Servicios Jurídicos en informe de fecha 18 de mayo de 2023, la instancia de petición administrativa se ha tornado” claramente ineficaz” en los términos de lo dispuesto en el artículo 2 de la ley número 16 011, en la medida que el Ministerio de Salud Pública ha concluido en forma constante y desde hace más de 5 años, que carece de atribuciones legales para suministrar directamente medicamentos y procedimientos terapéuticos de alto precio directamente a la población...Siendo la instancia administrativa claramente ineficaz, el informe antes señalado concluye que los pacientes no tienen el deber de presentar peticiones administrativas previo iniciar demandas de amparo en las que reclaman el suministro de medicamentos y procedimientos terapéuticos de alto precio...” Concluye el MSP que “exclusivamente ante procesos de amparo en los que se reclaman estas prestaciones de alto precio, no corresponde utilizar en las defensas judiciales la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa”. Pues bien, consta a esta Sala que en base a la resolución que viene de exponerse del año 2023, el MSP no da respuesta administrativa concreta a las peticiones como la que nos ocupa, sino que reitera su criterio antedicho. Es así que, si bien una disposición administrativa no puede desaplicar la ley, es de clara razonabilidad sostener que, en tanto el propio demandado MSP entiende que no debe ejercer la defensa judicial de falta de agotamiento de la vía administrativa, en virtud de su criterio genérico de desestimarla y por ende considerarla ineficaz, mal puede el juez rechazar el accionamiento in limine bajo tal argumento, planteado con extremada formalidad y sin contemplar los derechos sustanciales en juego. El MSP invariablemente contesta las peticiones administrativas en el marco de los procesos de amparo por medicamentos y procedimientos de alto precio, mediante el criterio adoptado según se viene de exponer. No obstante ello, sin lugar a dudas, ante el accionamiento expondrá su posición al respecto en el ámbito judicial y de ser contraria al referido y favorable a otorgar el medicamento, cederá la vía judicial impetrada por carecer de objeto. 7.- Es en ese entendido que la Sala considera que en el caso no procede el rechazo in limine del accionamiento de amparo basado en el artículo 2 de la ley 16.011, en tanto el agotamiento de la vía administrativa que exige la impugnada, constituye una vía claramente ineficaz para la protección del derecho. Y ello, independientemente de las resultancias del desarrollo del proceso y de que la decisión definitiva acoja el accionamiento o lo desestime. 8.- Se considera que la conducta de las partes no amerita condenaciones especiales en el grado (arts. 688 CC y 56.1 CGP). Por los fundamentos de hecho y de derecho expuestos, el Tribunal FALLA: Revócase la impugnada, debiéndose dar trámite al proceso de amparo incoado. Notifíquese y oportunamente devuélvase a la Sede de origen. Dra. María Elena Emmenengger Giambiassi Ministra Dra. María Noel Tonarelli de Pena Ministra (r) Dra. María Virginia García Ferro Secretaria Letrada.