AA C/MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA Y OTRO - AMPARO

Para sentencia definitiva de segunda instancia, estos autos caratulados:“AA C/MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA Y OTRO - AMPARO” IUE N.º 2-105182/2025”,venidos a conocimiento de la Sala en virtud de los recursos de apelación deducidos por el demandado Ministerio de Salud Pública (en adelante MSP) y el co demandado Fondo Nacional de Recursos (en adelante FNR) contra la sentencia Nº. 126/2025 de fecha 04/12/25 (fs. 111/114), dictada por la entonces Sra. Jueza Letrada de Primera Instancia en lo Civil de 11º. Turno, Dra. Lola Gómez.

I Por la sentencia definitiva de primer grado, se falló: “Desestímase la excepción de falta de legitimación pasiva deducida por el Fondo Nacional de Recursos. Ampárase la demanda deducida y en su mérito, condénase al Ministerio de Salud Pública y al Fondo Nacional de Recursos a suministrar al Sr. AA, los fármacos Bendamustina y Nivolumab, en el plazo de 24 horas, de acuerdo a las indicaciones de su médico tratante y durante todo el tiempo que éste lo indique. Practíquense los desgloses pertinentes, expídanse testimonios y oportunamente, archívese. Todo sin especial condenación”. II. Contra el referido pronunciamiento se alzó el FNR en escrito de fs. 117/121 mediante recurso de apelación, agraviándose en sustancia por no haberse acogido la excepción opuesta por su parte de falta de legitimación pasiva. Señala que surge plenamente probado en autos, que los medicamentos Nivolumab y Bendamustina no se encuentran registrados en el país para la patología linfoma de hodgkin, lo que resulta de los certificados de registros que lucen en autos, de los cuales se desprende el registro para otras patologías, pero no para la del amparista. Asimismo, los fármacos no se encuentran incluidos en el Formulario Terapéutico de Medicamentos (FTM) para la patología del actor. Cubrir dichos medicamentos en las condiciones que pretende la parte actora significaría para el FNR apartarse de su marco regulatorio. Toda cobertura puesta a cargo del FNR debe ser, por su propia normativa rectora, de carácter general para todos los pacientes que se encuentren en esa misma situación, careciendo normativamente de potestades para asignar fondos específicos a casos particulares. Esta institución no es el Estado, único obligado a suministrar prestaciones de salud en forma gratuita. Solicitó que, en definitiva, se acoja la defensa de su falta de legitimación pasiva y desestime en todos sus términos la demanda. III. El MSP también dedujo recurso de apelación en escrito de fs. 123/128, agraviándose en sustancia por considerar que no incurrió en ilegitimidad manifiesta; cumplió con los cometidos que le ha impuesto la Constitución y la Ley; cita las normas jurídicas que regulan su actuación y el acceso de los usuarios a las prestaciones de salud y destaca que dictó el marco normativo que asegura el acceso a los prestadores de salud y al elenco de prestaciones médicas determinadas por el Poder Ejecutivo; inició diversos procesos de actualización del PIAS y el FTM; estableció un régimen de financiación solidario, garantizando a toda persona la posibilidad de acceder a un prestador privado y creó un prestador de salud público (ASSE) encargado de proporcionar asistencia a quienes carecen de recursos suficientes para acceder a uno privado; la prestación reclamada no se encuentra incluida en el FTM para la patología de la actora, citando lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 7 de la Ley 18.335 y en los artículos 6, 45 y 46 de la Ley 18.211; carece de atribuciones como órgano dispensador de medicamentos, no pudiendo suministrarlos directamente a la población; se desconoce que, por sí, carece de facultades para definir la inclusión de fármacos en el FTM; la condena impuesta omitió considerar la escasez de recursos económicos y su necesidad de priorizar y racionalizar, garantizando la sustentabilidad del sistema. Solicitó que, en definitiva, se revoque la recurrida y se desestime en todos sus términos la demanda impetrada. IV. Sustanciadas las recurrencias, compareció la parte actora en escrito de fs. 133/143 abogando por su rechazo y oponiendo excepción de inconstitucionalidad. V. Por sentencia N°. 63/2026 del 12/2/2026, la Suprema Corte de Justicia falló declarando inconstitucionales el inciso segundo del artículo 7° de la Ley N°. 18.335 y 45 inciso final de la Ley N°. 18.211, y

I. El Tribunal revocará parcialmente la sentencia apelada, en los términos y por los fundamentos que seguidamente se expresarán. II. Como reiteradamente lo ha sostenido la Sala, a la hora de resolver un accionamiento de la naturaleza del que se ventila infolios, deben valorarse principalmente las alegaciones y pruebas concretas de cada caso en particular, no la genérica consideración de medicamentos o tratamientos, ni la fundamentación abstracta en las normas y principios constitucionales generales sobre el derecho a la salud e igualdad, circunstancia que explica que no todas las decisiones deban ser monolíticas ni a favor ni en contra de una u otra de las partes en litigio, sino, adecuándose a las concretas circunstancias del caso a resolución. III. Se presentó el Sr. AA, de 31 años de edad, quien es usuario de la mutualista CASMU y es portador de LINFOMA DE HODGKIN, subtipo esclerosis nodular (EN), estadio IVA (compromiso supra e infradiafragmático y pulmonar), diagnosticado en abril de 2022. Recibe tratamiento en base a plan ABVD completando 5 ciclos de tratamiento, sin respuesta. Recibe 2da línea de tratamiento en base a IGEV por 4 ciclos con PET al final del tratamiento, que evidencia persistencia de nódulos pulmonares conocidos y aparición de nuevos. Se rota a plan en base a Pembrolizumab-GVD recibe por 4 ciclos, logra respuesta parcial y se consolida con trasplante autólogo de médula ósea (ooMO). Posterior a TAMO presenta PET TC en remisión completa (RC). Se realiza mantenimiento con Brentuximab, recibe 4 ciclos (último en febrero 2025) y debe suspenderse por toxicidad neurológica. En TC de control de abril de 2025 se destaca la presencia de múltiples nódulos pulmonares bilaterales, algunos cavitados y adenopatías regionales. Se realiza biopsia de nódulo pulmonar que confirma la persistencia de LH EN y se descarta complicación infecciosa bacteriana inespecífica, tuberculosa, PCP, viral y fúngica. Se realiza consulta internacional con referente en Linfoma de Hodgkin Dr. Canales y se decide solicitar plan en base Nivolumab y Bendamustina, recibe Pembrolizumab por 6 ciclos como puente a trasplante alogénico de médula ósea, con objetivo de curación de la enfermedad. El fármaco BENDAMUSTINA, fue incluido en el FTM para otras patologías (Leucemia Linfoide Crónica y Linfoma no Hodkin folicular) pero no para la patología del actor (Linfoma de Hodkin) Ordenanza 577 de fecha 22/05/2019 y, además, no se encuentra registrado para dicha patología. El fármaco NIVOLUMAB no está incorporado al FTM para la patología Linfoma de Hodkin. El costo por ciclo de BENDAMUSTINA asciende a $25.000 (fs. 86) y el NIVOLUMAB a USD 7.000 (fs. 97). El ingreso mensual del accionante proviene de su salario que asciende a la suma mensual de $25.000. Afirma carecer de bienes de los cuales desprenderse, ni ahorros, para hacer frente a esta erogación. A fs. 8 y 13 lucen las solicitudes administrativas realizadas ante el FNR y MSP, con la negativa de este último a fs. 11 y 14. Se agrega como prueba documental compra directa N.º 5092/2019 y compra por excepción N.º 6489/2024 (fs. 28/29), Ordenanza Ministerial N.º 577/2019, 848/2024 (fs. 31/34) e informe de la médica tratante, Dra. Isabel Moro. Se realizó pericia por parte de la Dra. Inés Gervaz, quien, en su dictamen expresó: “La única alternativa terapéutica actual, para lograr la curación en este paciente joven, es administrar un tratamiento que logre algún grado de remisión y posterior consolidación con TPH alogénico. De no realizarse un tratamiento con este objetivo, la enfermedad continuará progresando, llevando indefectiblemente al fallecimiento del paciente. Por lo anteriormente expuesto considero el paciente se beneficia del uso tratamiento propuesto por la hematóloga tratante”. El Fondo Nacional de Recursos opuso su falta de legitimación pasiva. El MSP se opuso a la pretensión alegando que no es su obligación proporcionar medicamentos a la población y que realizó todas las atribuciones específicas relativas a su competencia, no habiendo incurrido en ilegitimidad manifiesta. IV. La condena impuesta al Ministerio de Salud Pública será confirmada, no siendo de recibo los agravios deducidos. En el caso, el Ministerio accionado no controvierte las manifestaciones realizadas por el actor en cuanto a su diagnóstico, el tratamiento recomendado para su enfermedad, que carece de recursos económicos suficientes para solventarlo personalmente por su alto precio y dosis y que los medicamentos solicitados se encuentran registrados en el país, aunque el Bendamustina no lo está para la enfermedad del paciente. Esgrime que, además, no los ha incluido en el FTM para la patología, razón por la cual no se los brinda. Los medicamentos requeridos están registrados en nuestro país; es decir, cuentan con “certificado de registro y autorización de venta de especialidad farmacéutica”, por lo que poseen el debido “informe técnico favorable de eficacia y seguridad” (artículo 462 de la Ley No. 19.355), encontrándose a la venta para su adquisición por aquellos que cuentan con los recursos económicos suficientes. Nada expresó el Ministerio demandado respecto a la existencia de razones de carácter científico que obsten al registro del Bendamustina para el Linfoma de Hodkin o la inclusión de los fármacos en el FTM para la patología del reclamante, ni sobre su utilización en el caso concreto. En su impugnación se agravió por entender que no se configura ilegitimidad manifiesta puesto que, al no encontrarse los medicamentos incorporados al FTM para la patología del reclamante, no correspondería hacer lugar a lo requerido; reiterando lo expresado en la contestación a la demanda, en el sentido de que ha asegurado en vía legislativa y reglamentaria la implementación efectiva del “derecho a la salud” y destacando dentro de esa normativa el artículo 7 inciso segundo de la Ley 18.335. Asimismo, señaló que no ha sido omiso, en la medida que ha ejercido sus competencias regulatorias y definido la inclusión de prestaciones en el FTM en base a criterios científicos y de costo- eficacia, esto último, en atención a que los recursos son escasos y la variedad de medicamentos amplísima, siendo su deber garantizar la sustentabilidad del Sistema Nacional de Salud. Sin embargo, en autos, la Suprema Corte de Justicia declaró inconstitucionales el inciso segundo del artículo 7 de la Ley No. 18.335 y el inciso final del artículo 45 de la Ley No. 18.211 y por ende inaplicables a la parte actora, por entender que limitan en forma indebida el artículo 44 de la Constitución. Cabe recordar, que la Ley No. 18.211 es la que crea el Sistema Nacional Integrado de Salud, estableciendo en su artículo 45: “Las entidades públicas y privadas que integren el Sistema Nacional Integrado de Salud deberán suministrar a su población usuaria los programas integrales de prestaciones que apruebe el Ministerio de Salud Pública, con recursos propios o contratados con otros prestadores integrales o parciales públicos o privados. Los programas integrales de prestaciones incluirán: A) Actividades de promoción y protección de salud dirigidas a las personas. B) Diagnóstico precoz y tratamiento adecuado y oportuno de los problemas de salud-enfermedad detectados. C) Acciones de recuperación, rehabilitación y cuidados paliativos, según corresponda. D) Acceso a medicamentos y recursos tecnológicos suficientes. La reglamentación de la presente ley definirá taxativamente las prestaciones incluidas, que serán descriptas en términos de sus componentes y contarán con indicadores de calidad de los procesos y resultados, conforme a los cuales la Junta Nacional de Salud auditará la atención brindada a los efectos de autorizar el pago de cuota salud a los prestadores” Por su parte, la Ley No. 18.335, que regula los derechos y obligaciones de pacientes y usuarios de los servicios de salud, en su artículo 7 preceptúa: “Todo paciente tiene derecho a una atención en salud de calidad, con trabajadores de salud debidamente capacitados y habilitados por las autoridades competentes para el ejercicio de sus tareas o funciones. Todo paciente tiene el derecho a acceder a medicamentos de calidad, debidamente autorizados por el Ministerio de Salud Pública e incluidos por este en el formulario terapéutico de medicamentos, y a conocer los posibles efectos colaterales derivados de su utilización. Todo paciente tiene el derecho a que sus exámenes diagnósticos, estudios de laboratorio y los equipos utilizados para tal fin cuenten con el debido control de calidad. Asimismo tiene el derecho de acceso a los resultados cuando lo solicite.” Por consiguiente, atento a la inconstitucionalidad declarada en autos y al hecho de que el demandado expresó haber tomado en cuenta criterios científicos que en ningún momento especificó, cabe concluir que, en el presente caso, la negativa del Ministerio de Salud Pública a proporcionar los fármacos peticionados resulta manifiestamente ilegítima. La negativa del Ministerio de Salud Pública resulta genérica, sin realizar un estudio de la situación personal del accionante. El derecho a la vida y la salud de la persona, elevados al rango de norma constitucional fundamental no puede quedar supeditado a alegaciones genéricas como la de infolios. Se reclama la tutela efectiva de derechos reconocidos por la Constitución como son el derecho a la salud y a la vida. Nuestra Constitución mandata, como norma de máxima jerarquía interna, una visión del derecho conforme a sus preceptos, no puede admitirse un enfoque entonces de la situación del actor, en que están en juego el derecho a la salud y a la vida, una respuesta genérica y carente de respaldo probatorio alguno, atento a la magnitud del elemento daño irreparable. Nos encontramos frente a una prescripción médica, en la cual se indica un fármaco que se encuentra registrado y se comercializa en el país, como la mejor opción científica para el caso que nos ocupa, en cuyos fundamentos se explayó tanto la médica tratante en audiencia como la Sra. Perito en su dictamen, que no fue impugnado o cuestionado en forma alguna, por lo que la negativa (basada en argumentos formalistas) del Ministerio de Salud Pública deviene manifiestamente ilegítima. Tampoco puede ampararse el Ministerio demandado en que ha actuado de conformidad a lo establecido en la Constitución y la Ley, ni en que carece de atribuciones para suministrar directamente medicamentos a la población, cuando el accionante (como se dijo) se encuentra comprendido y amparado en la disposición contenida en la oración final del inciso segundo del artículo 44 de la Constitución, en la medida que se ha acreditado que se trata de una persona que carece de recursos económicos suficientes para financiar el tratamiento que se le ha indicado, disponiéndose en la norma citada que: “El Estado proporcionará gratuitamente los medios de prevención y de asistencia tan sólo a los indigentes o carentes de recursos suficientes”. Por lo tanto, es la Constitución la que le impone al Ministerio demandado la obligación de proporcionar gratuitamente a quienes, como el actor, no cuentan con recursos económicos suficientes, los medios de prevención y asistencia, no pudiendo admitirse entonces la defensa ensayada cuando despliega una conducta contraria a la que le impone el mandato constitucional. No demuestra el Ministerio de Salud Pública (ni ofrece prueba para hacerlo) que la sustentabilidad del sistema de salud esté en riesgo por suministrar los fármacos solicitados en el caso concreto, ni por incluirlo en el Formulario Terapéutico de Medicamentos para la patología del actor. Se considera, entonces, que ha existido ilegitimidad que reviste la nota de manifiesta en el actuar del Ministerio de Salud Pública, así como inexistencia de otros medios judiciales o administrativos que permitan obtener el mismo resultado que el amparo y en su mérito corresponde confirmar en todos sus términos la condena recaída a su respecto en el grado anterior. V. En relación al FNR, en hipótesis de tratamiento no incluido dentro de las prestaciones a su cargo, la solución desestimatoria se impone. En efecto, de la normativa invocada y suficientemente explicitada por el Fondo, emerge que el cometido de la Institución es la cobertura financiera de medicamentos y técnicas terapéuticas siempre y cuando se hayan cumplido todas las exigencias que el sistema prevé (Ley No. 16.343, decreto reglamentario No. 358/993, Art. 313 de la Ley No. 17.930 y Decreto No. 265/006). El FNR no es un organismo asistencial sino financiador y de conformidad con el principio de especialidad de todo organismo público, no puede realizar sino las actividades derivadas de su definido marco competencial. En la medida en que la conducta del FNR se adecuó al marco normativo que lo regula no puede válidamente sostenerse que su actuación es ilegítima. Es el MSP quien decide qué medicamentos y procedimientos o técnicas se incorporan bajo la cobertura del FNR, para qué patologías, y aprueba los protocolos de cobertura, requisitos necesarios para que nazca la obligación a cargo del FNR de suministrarlos. En sentencia dictada por esta misma Sala, se ha expresado en términos trasladables a la presente: “En lo que refiere al Fondo Nacional de Recursos, en hipótesis como la de obrados, en que el medicamento no está incluido en el FTM, o sí lo está, pero no para la patología que se reclama: ... la negativa del FNR no resulta ilegítima, pues el marco normativo no le habilita a brindar medicamentos o tratamientos que no estén comprendidos en el FTM. (Ley Nº 16.343, Decretos Nos.358/993 y 265/2006; art. 313 de la Ley N.º 17.930). (Sentencia DFA-0004000878/2013 SEF-0004-000192/2013). Tal como señalara en diversos pronunciamientos el TAC 1°: IV) El Tribunal recuerda que el Fondo Nacional de Recursos es una persona pública no estatal cuyo cometido según Ley Nº16.343 de 24/12/92- es asegurar cobertura a prestaciones de medicina altamente especializada, afecciones, técnicas y medicamentos- que la Comisión Honoraria Administradora determine siguiendo un procedimiento que exige el previo asesoramiento de una Comisión Técnica Asesora sobre Medicina Altamente Especializada, que funciona en la órbita del Ministerio de Salud Pública. El procedimiento a seguir está reglamentado por Decretos del Poder Ejecutivo Nº358/993 de 5/8/93 y Nº265/006 de 7/8/06 y el Fondo Nacional de Recursos sólo debe suministrar los medicamentos que hayan sido incluidos en los respectivos anexos del Formulario Terapéutico de Medicamentos. Como expresamente señala el apelante, la Ley Nº17.930 de 19/12/05 dispuso que la inclusión de nuevas afecciones e introducción de nuevas técnicas y medicamentos únicamente podrá hacerse con asesoramiento de la Comisión Técnica Asesora en materia de salud. V) Como persona pública no estatal el Fondo Nacional de Recursos sólo tiene los cometidos y obligaciones que le han asignado las leyes y ninguna de ellas le impone, ni le permite, suministrar medicamentos que no figuren en el Formulario Terapéutico de Medicamentos (FTM). La Ley N.º 16.343 establece que el patrimonio del Fondo Nacional de Recursos estará destinado exclusivamente a los fines previstos por dicha ley (art.3 inc.5). VI) Como destaca el Ministro Dr. Eduardo Vázquez, no existe un derecho subjetivo de la actora que tenga como correlato un deber del Fondo Nacional de Recursos de suministrarle el medicamento. Ello, en tanto no es un organismo de asistencia sino financiador y, de conformidad con el principio de especialidad de todo organismo público, no puede sino realizar las actividades derivadas de su definido marco competencial (T.A.C. 6º Sentencia N.º 209/2009). (omissis) IX) Se reitera que, tal como surge de la normativa indicada, resulta que el cometido de dicha persona pública no estatal es la cobertura financiera de medicamentos y prestaciones, siempre y cuando se hayan cumplido las exigencias que el sistema prevé (Leyes Nos. 16.343, 17.930 y 18.211 y Decretos Nos. 358/1992, 265/2006,465/2008 y 289/2009).” En autos, resultó acreditado, que la prestación requerida no se encuentra incluida en el FTM como tratamiento a cargo del FNR, por lo que se revocará la recurrida en el punto. VI. Se distribuirán costas y costos del grado por su orden entre los litigantes (arts. 56 del Código General del Proceso y 688 inciso 2º del Código Civil). Por los fundamentos y textos normativos precedentemente expuestos; de conformidad con lo establecido por los arts. 7, 8, 72 y concordantes de la Constitución de la República; por la Ley Nº 16.011 de 19/12/1988; y demás disposiciones complementarias, el Tribunal, FALLA: Revócase parcialmente la sentencia apelada; declárase la falta de legitimación pasiva del Fondo Nacional de Recursos, desestimándose la demanda a su respecto, confirmándose la recurrida en lo demás, sin especial condena en costas y costos de la alzada. Establécense los honorarios profesionales por la segunda instancia para cada parte gravada, en $ 30.000, a los solos efectos fiscales. Notifíquese y devuélvanse oportunamente estos obrados a la Sede de origen. Dra. Gabriela Rodríguez Marichal - Analía García Obregón - Dra. Cecilia Schroeder Rius Ministras Esc. Laura Falchetti Escudero Secretaria Subrogante

inaplicables a la parte actora y desestimando el excepcionamiento respecto a los artículos 51 literal B de la Ley N°. 18.211 y 10 de la Ley N°. 18.335. VI. Franqueada la alzada, se elevaron los autos, que fueron recibidos en la Sala el 14/04/2026 y pasaron a estudio simultáneo de las Sras. Ministras, culminado el cual, se acordó sentencia y se designó redactora.